IIGF观点 | 国土空间生态保护修复项目融资方式分析及推动资金解决的政策建议

国土空间生态保护修复项目以公益性及准公益性项目为主，本身回报能力有限且周期较长。尽管生态修复市场空间广阔，资金需求量大，但由于对于社会资本缺乏激励政策、收益实现困难等原因资金筹措面临多重障碍，相关项目存在资金缺口，资金来源也较为单一，比较依赖政府的财政收入与间接融资方式中的银行信贷。本文将简述国土空间生态保护修复项目的资金缺口问题，并梳理项目可行的融资方式，提出推动生态保护修复项目融资与资金需求解决的政策建议。
　　一、国土空间生态保护修复项目存在较大资金缺口
　　(一)严峻的生态形势与资金投入力度不匹配
　　当前，随着国家政策的大力扶持和市场需求的快速释放，我国生态保护修复市场规模正高速增长，前景广阔，资金需求量大，但供给不足。据有关研究测算，2015-2020年，我国生态修复行业市场规模不断扩大，从2015年的约2358亿元，到2020年增至4199亿元，年均复合增长率约12.2%。预计2021年市场规模将达到4579亿元。
　　相比之下，我国生态环保资金投入压力持续加大。2015年以来，我国环境治理投入占GDP的比重在1.15%——1.28%之间波动，与美、德、日等国2.5%以上的水平相比仍有较大差距。且各级地方政府普遍存在生态环境形势严峻、历史欠账较多、治理任务较重、可用财力有限与生态环保投入需求较大之间的矛盾突出等问题。地方政府，特别是中西部地区普遍存在生态形势与资金投入力度不匹配的问题。
　　(二)资金筹措面临多重障碍
　　总体而言，我国国土空间生态保护修复资金筹集存在诸多障碍。首先，当前地方财政生态保护修复投入比重偏小。一方面，跨区域的生态保护与修复事权界定不够清晰，缺乏条例解释，导致事权与支出责任不完全匹配；另一方面，生态保护修复任务重的地区，大多经济较为落后，且大量保护修复区域在生态红线范围内，修复后难以发展相关产业，不具备循环基础。
　　其次，吸引社会资本投入生态保护修复缺乏有效机制。由于生态资源是公共产品，产权归属政府，修复后土地资源的运营收益因产权归属会优先纳入地方政府财政收入，一旦预期回报难以实现，会导致预期回报不确定性增大。同时生态保护修复行业投资投入大、周期长、见效慢，而企业融资以间接融资为主，“短贷长投”现象普遍，这些都是企业的顾虑。
　　此外，由于供求、定价、合作竞争、激励约束等市场化机制不健全，我国社会资本，尤其是民企投入国土空间生态保护修复的积极性不高，生态修复产业发展也不成规模，与党的十八大以来生态文明建设的要求有较大差距，且多数地方对相关政策运用不够，政策红利释放不充分。
　　二、国土空间生态保护修复项目融资方式
　　整体而言，我国生态修复项目资金来源较为单一，比较依赖政府的财政收入与间接融资方式中债务融资端的银行信贷，近年来直接融资方式中债券和ABS、股权融资端环保投资基金等方式有所崛起，但规模还有待提升。
　　(一)间接融资
　　间接融资即资金盈余单位与资金短缺单位之间不发生直接关系，而是分别与金融机构发生一笔独立的交易实现资金融通。国土空间生态保护修复项目的间接融资方式包括银行信贷、债权投资计划、融资租赁等。
　　1、银行信贷
　　银行信贷是国土空间生态保护修复项目融资的重要方式，具体指银行以一定利率将资金借予信贷对象，并通过协议的方式约定归还本息的方式和期限。我国信贷发放机构主要分为政策性银行和商业银行两类。其中，政策性银行履行政策导向性职能，可为公益性较强、建设周期较长的项目发放信贷。商业银行近年来通过绿色信贷支持生态环保等绿色领域项目建设规模逐步扩大，截至2021年一季度末，我国本外币绿色信贷余额超过13万亿元。
　　2、债权投资计划(保险公司)
　　债权投资计划是指由保险资产管理机构等专业投资机构作为发起人和管理人，发行债权投资计划受益凭证，向保险公司等委托人募集资金，投资市政、环境保护等行业重点生态修复类基础设施项目，按照约定以项目产生现金流支付本金和预期收益的金融工具。目前，债权投资计划是保险公司投资生态修复类基础设施的最主流方式。
　　3、融资租赁
　　融资租赁是指出租人根据承租人对出卖人、租赁物的选择，向出卖人购买租赁物提供给承租人使用，并由承租人支付租金的业务模式。在此模式下，出租人将与出租资产所有权的所有风险和报酬均转移给承租人。融资租赁兼具融资与融物属性，在拉动社会投资、加速技术进步、促进消费增长以及在完善金融市场、优化融资结构、降低金融风险方面具有独特优势，可作为一种生态修复项目债务融资方式。
　　(二)直接融资
　　直接融资即无金融中介机构介入的资金融通方式。国土空间生态保护修复项目的直接融资方式包括发行债券或资产支持证券、发行或增发股票、建立生态环境保护基金等方式。
　　1、债务融资——发行债券或资产支持证券
　　发行债券可以成为生态修复项目的重要融资工具。绿色债券目前已经成为我国最主要的绿色金融产品之一，截至2021年一季度末，我国绿色债券累计发行规模超过1.2万亿元。
　　根据发行人属性及监管机构的不同，债券主要分为由财政部主管的地方政府债券、由人民银行主管的金融债券、由证监会及沪深交易所主管的公司债券及资产支持证券(以下简称ABS)、由银行间市场交易商协会主管的债务融资工具及资产支持票据(以下简称ABN)、由国家发改委主管的企业债券。
　　2、股权融资——股票融资(IPO、增资扩股等)
　　股票融资作为上市公司融资模式之一，能够充分调动社会资本。随着生态修复等环保产业市场化进程加快，环保产业潜在的市场空间较大，部分盈利能力较强的大型企业通过IPO、定向增发等方式发行股票，募集资金可用于生态保护修复项目。相较于债务融资，股票筹集资金属于权益资本，不扩大企业财务杠杆。
　　3、股权融资——生态环境保护基金
　　生态环境保护基金包括两大类：公益型基金和投资型基金。公益型基金，是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的成立的非营利性法人。以中华环境保护基金会为代表，成立于1993年，开展了生态卫生项目、共筑生态长城项目等一系列公益项目，实现了一定社会效益和环境效益。而投资型基金，特别是基础设施投资基金，是指专注投资于基础设施领域的基金，一般由政府、金融机构、国有企业或城投公司等共同合作设立，基金可以采用债权、股权以及“债+股”混合等多种方式投资于生态修复类基础设施项目。
　　三、推动国土空间生态保护修复项目融资与资金需求解决的政策建议
　　国土空间生态保护修复项目存在较大资金缺口，需要多元化提高资金供给，一方面可以通过绿色金融体系融资，推动多样的融资方式助力生态保护修复项目；另一方面，也有必要大力推动生态产品价值实现，将生态保护修复项目的正外部性转化为实际的盈利能力，满足融资机构对风险与收益的要求。
　　(一)通过绿色金融体系融资
　　国土空间生态修复项目以公益性及准公益性项目为主，本身回报能力有限且周期较长。地方政府通过构建绿色金融体系，动员与激励更多社会资本投入生态保护修复行业，有利于解决生态保护修复项目投融资难题，加快我国经济转型，也有利于促进环保、新能源、节能等领域的技术进步。建立健全绿色金融体系，需要金融、财政、环保等政策和相关法律法规的配套支持，通过建立适当的激励和约束机制解决项目环境外部性内部化的问题。同时，也需要金融机构和金融市场加大创新力度，通过发展新的金融工具和服务手段，解决生态修复项目所面临的期限错配、信息不对称、产品和分析工具缺失等问题。从融资方式与工具角度看：
　　首先，股权融资方面，在一些推广的示范项目——上海嘉北郊野公园土地综合整治项目中，为满足项目自然资源提质增效的大量资金要求，中国人寿、国寿集团等7家企业共同出资与上海嘉定区政府设立有限合伙制城市发展产业投资基金，投资于嘉北郊野公园生态环境建设等公益性项目，后续通过获得少量新增建设用地指标、土地使用权予以补偿。从中看出，地方政府可以通过与社会资本合作设立产业发展基金、生态修复基金等方式满足生态修复项目的大量资金需求，实现资本和资源的整合，提高政府财政资金运作效率。
　　第二，银行借贷方面，广西国家储备林项目中，国家开发银行通过储备林建设为储备林项目提供中长期信贷支持，并建立了“风险准备金+林权抵押+林业保险”的风险防范机制，保障了国家储备林建设融资需求。因此，可以通过争取国内外大型政策银行及商业银行中长期借贷助力项目融资。国开行、农发行等政策性银行、工农中建等四大行利率较低，期限较长，且积极支持国家对生态环保、国土空间修复等领域的投融资，通过一定额度的融资支持，能够帮助项目尽快落地，也降低了社会资本的融资成本，提升了项目整体收益性。
　　第三，债券方面，成都锦江流域综合治理项目中，四川省财政厅发行成都市锦江绿道专项债券助力项目融资。2020年5月，广东省政府发行2020年珠江三角洲水资源配置工程专项债券(绿色债券)，用于珠江三角洲水资源配置工程项目建设。专项债券期限较长、有助于减轻财政偿付压力，部分盈利能力较强、可形成稳定现金流的生态修复项目可考虑由地方政府发行绿色专项债完成融资。
　　第四，保险公司股权/债券投资计划方面，部分生态修复项目期限较长且收益稳定，能够满足险资中长期和稳定的投资收益的要求，且保险资金投资生态修复类绿色基础设施，可在一些层面获得税收优惠，间接提高其投资回报。如2015年9月颁布的《关于保险业支持重大工程建设有关事项的指导意见》提及将对保险资金参与的符合规定投资收益的重大工程建设按照现行税法给予税收优惠。
　　(二)完善生态产品价值实现机制
　　目前，政府与社会资本合作进行国土空间生态修复的模式中，大部分还是采用政府付费或者可行性缺口补助的回报机制，项目自身盈利有限，本质上仍较为依赖财政资金开展项目建设，对政府资金流动性提出了较高要求。市场经济规则下应当注意项目投资盈利性的体现。国土空间生态保护修复项目的公益性，需要和自然资源管理中紧俏指标的盈利性挂钩，加大力度提高市场机制在其中的能动性。建议制定、推广可交易许可、特许经营、配额交易管理的有效体系，合理组合自然资源投资品，拓展生态产品价值实现的路径和方法，提升社会资本参与的积极性。
　　对于无形生态资产交易与指标让渡交易市场，政府可通过制定政策法规和监管制度、建立健全交易场所等方式进一步促进碳汇、水权等生态权益交易市场建设。通过建立生态权益交易市场，参与生态保护修复的社会资本将可开发利用的生态环境资源以一定的形式供给市场，同时市场为具有正外部性的环境权益定价，社会资本通过参与权益市场交易将生态价值变现，获得收益。在生态权益交易市场的建设过程中需要注意科学确定进入市场交易的生态环境资源权益品种、合理确定生态环境资源权益的供应总量和基准价格、大力发展生态权益市场中介组织、提供形式多样的市场服务等。同时，还可推进新增建设用地指标、地票等指标让渡交易市场建设，给予社会资本一定土地资源收益。生态修复项目有显著正外部性，在提升生态居住环境的同时，能够带动土地增值。政府可以灵活运用土地资源收益，通过土地出让金净收益分成等模式，让社会资本分享生态改善后的土地增值收益。
　　在生态补偿方面，建议建立多元化生态补偿机制。一方面，地方政府可以以地方性法规的形式制定地区的生态补偿条例，推动政府购买公共性生态产品，实现“谁保护、谁受益”，并通过各类专项补助资金等支持地区的生态保护及基本公共服务。同时，地方政府可争取中央专项资金及示范推广资金用以支持地方项目。另一方面，完善横向与纵向转移支付模式。在流域治理领域推广流域上下游生态补偿，在林业等领域探索森林覆盖率指标交易，继续实施中央天然林补贴，通过横向纵向转移支付，增加生态保护地区的资金来源，使得社会资本得以通过参与生态修复工程实施，获取补贴的方式取得收益。（注：原文有删改）

原标题：IIGF观点 | 国土空间生态保护修复项目融资方式分析及推动资金解决的政策建议