会议纪要不得作为行政执法依据

“《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）（以下简称新《纲要》）》是《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》的新发展，是‘十四五’时期全面推进法治政府建设的路线图和施工图。”谈及近日印发的新《纲要》，中国法学会常务理事、天津大学中国绿色发展研究院执行院长孙佑海这样感慨道。他认为，新《纲要》的十个组成部分都与生态环境有关，但又可以简单概括成“做好立法、强化执法和接受监督”三部分。

应兴应革的大事，尽可能以立法的形式确认，使生态环境部门的中心工作有法可依

新《纲要》提出，要强化重要领域的立法。开展生态环境立法工作，要把坚持“用最严格制度、最严密法治保护生态环境”的“严密法治观”落到实处。应兴应革的大事，尽可能以立法的形式加以确认，使生态环境部门的中心工作有法可依，孙佑海表示。

他认为，应加快修改环境噪声污染防治法、环境影响评价法、海洋环境保护法、循环经济促进法、清洁生产促进法等，同时还要加快制定黄河保护法、气候变化应对法、生态环境损害救济法、生态环境标准法、生态环境法典等。尤其是制定生态环境法典，有利于更好地贯彻习近平生态文明思想，实现环境保护行政权的规范性和有效性的协调统一，使生态环境立法更好地适应我国经济社会发展和保护人民生命健康的实际需要。

新《纲要》的主线就是紧紧围绕推进国家治理体系和治理能力现代化，明确提出深入推进依法行政，全面建设法治政府，加快构建职责明确、依法行政的政府治理体系。在行政监管和执法领域，最为重要的就是要提高各级生态环境行政主管部门依法办案的能力，建设有作为的生态环境行政主管部门。

近年来，在各方面的共同努力下，生态环境监管执法工作取得积极进展。但还有一些企业仍然存在违法排污、难以监管等突出环境问题。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，坚决纠正违法排污乱象，必须在强化生态环境监管执法上做出更大的努力。

如何强化生态环境监管执法？孙佑海认为要从五方面着手。

一是要根据建立“严密法治观”的要求，压实企业及其主要负责人生态环境保护责任，推动守法成为常态。

二是要利用科技手段精准发现违法问题，精准打击环境违法行为。

三是要实施群众关切问题预警督办制度，让人民群众在每一起执法办案中感受到公平正义。

四是要集中力量查处大案要案，切实解决群众反映强烈、社会影响较大的重点生态环境违法案件。

五是地方各级生态环境部门要推动形成边界清晰、分工合理的分工体系，建立科学有效的权力运行机制，确保实现国家规定的生态环境保护目标。

建设法治政府的重点任务是确保各级政府在干事创业的同时，接受监督、依法行政。

新《纲要》明确要求，重点对各级政府及其主管部门提出法治约束，包括健全行政决策的科学制度体系，健全行政权力的制约和监督体系等。

“同样，各级生态环境行政主管部门在权力行使中，一定要自觉接受党的领导和监督，自觉接受广大人民群众的监督，尤其要着力解决人民群众关心的重点问题，不断增强人民群众对生态环境保护法治建设的获得感、满意度。”孙佑海认为。

“新《纲要》明确了监管的具体办法。”中国法学会行政法学研究会副会长、郑州大学法学院教授沈开举举例说，譬如健全以“双随机、一公开”监管和“互联网+监管”为基本手段、以重点监管为补充的新型监管机制，推进线上线下一体化监管，完善与创新创造相适应的包容审慎监管方式。

对生态环境部门推进职能体制转变和深化、细化、优化监管制度构建提出更高要求

“新《纲要》的发布，将对生态环境监管执法带来重大影响。”暨南大学法学院副教授邱新博士表示，这可以从执法体制、力度、程序和方式等四方面来分析。

从执法体制上来看，新《纲要》明确提出完善行政执法体制机制，健全审批、监管、处罚衔接机制，防止相互脱节。

“这切中了目前生态环境监管执法改革中的难点、痛点所在。”他表示，在“放管服”的大背景下，一些不必要的行政许可被取消，生态环境监管部门难以完全掌握监管对象信息，而与之相应的后续监督管理、责任追究的机制建设和配套措施若不能及时跟进，容易造成放开了却接不好的现象，形成监管盲区。

因此，新《纲要》为生态环境部门继续推进职能体制转变，深化、细化、优化事中事后监管的制度构建提出了更高的要求。

从执法力度上来看，新《纲要》指出生态环境执法关系群众切身利益，必须要加大执法力度的重点领域，要建立完善严重违法惩罚性赔偿和巨额罚款制度、终身禁入机制。

我国地域辽阔，各地经济发展水平差异大，以往的生态环境执法中，即使作顶格罚款、限制生产，在一些经济发达地区也可能达不到行政处罚的惩戒目的，难以威慑住违法行为人。

就此，他认为，“新《纲要》对强化处罚的具体制度作出规定，充分考虑到了国情、行情，具有一定的先进性。”

从执法程序上来看，新《纲要》对整个执法程序环节都作出了细致的规定要求，其中又明确了除有法定依据外，严禁地方政府采取要求特定区域或者行业、领域的市场主体普遍停产停业的措施。

“行政机关内部会议纪要不得作为行政执法依据，这是一个亮点。”邱新表示，以往地方政府为应对空气质量督查发文要求全市钢铁企业停限产等“一刀切”现象有望得到遏制。这一条若能落到实处，有利于行业企业处于可预期性的营商环境之中。

从执法方式上来看，新《纲要》指出行政执法应当努力做到宽严相济、法理相融，全面推行轻微违法行为依法免予处罚清单。

“清单制度是‘柔性执法’的典型举措，有利于清晰界定‘不予处罚、可以不予处罚’的具体情形，有利于生态环境监管部门准确把握执法尺度。”邱新表示，这进一步推动了生态环境执法法律效果与社会效果的相统一。

沈开举将新《纲要》比作法治政府改革的升级版。他认为，全面严格落实行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核制度是行政执法程序的关键环节, 这对于促进生态环境行政执法的公开化、法制化意义重大。