“双碳”和“三高”背景下宁夏污染防治源头管控存在的困境及对策建议

“十三五”以来，宁夏加快调整产业结构，从源头上强化节能减排,在促进经济发展的同时实现了环境质量改善，但对标当前国家碳达峰、碳中和目标要求，二氧化碳减排工作还任重道远。日前，国家发展改革委、工业和信息化部、生态环境部、水利部联合印发了通知，要求以推进黄河流域生态环境治理和高质量发展为前提，严控“高污染、高耗水、高耗能”（以下简称“三高”）项目。目前，宁夏严控“三高”项目、推进“碳达峰、碳中和”（以下简称“双碳”）工作还存在以下难题。

一是产业结构调整任务十分艰巨。

长期以来，宁夏形成了以煤炭、石油石化、冶金、建材、医药、电力等行业为主导的工业体系，产业倚重倚能特征十分明显，这在短时期内还难以根本扭转。从全国各地区2021年上半年能耗双控目标完成情况看，宁夏能耗强度降低进度目标预警等级和能源消费总量控制目标预警等级均为一级，形势非常严峻。作为黄河流域生态保护和高质量发展先行区，宁夏在推进产业向高质量转型发展方面任务还十分艰巨。

二是高耗能高排放判定标准还未细化。

生态环境部已将《建设项目环境影响评价分类管理名录》和《国民经济行业分类》进行了有效衔接，并在《关于加强高耗能、高排放建设项目生态环境源头防控的指导意见》中提出高耗能、高排放项目暂按煤电、石化、化工、钢铁、有色金属冶炼、建材等六个行业类别统计，但尚未给出具体判定的标准，这给建设项目环评审批带来了诸多不便。如化工项目种类多工艺庞杂，其中不乏有国家产业政策鼓励的新兴项目，如有细化的高耗能、高排放项目判定标准，环评工作中才能准确定性，不乱抓、不错抓，把好项目准入关。

三是碳排放环评尚处在探索阶段。

生态环境部《关于加强高耗能、高排放建设项目环境影响源头防控的指导意见》明确要求，各级生态环境部门和行政审批部门要积极推进高耗能、高排放项目环评试点工作，将碳排放影响评价纳入环境影响评价体系，目前已确定在河北、吉林、浙江、山东、广东、重庆、陕西等地先行开展试点。由于国家层面尚未出台相应的导则、技术规范、总量管控要求等文件，碳排放环境影响评价在相关省区尚处于探索试点阶段，环评具体工作中落地还较为困难。宁夏虽不在试点行列，但结合实际需求，已启动开展了高碳排放项目生态环境准入方面的课题研究。

环评审批是把好绿水青山的第一道关口，针对以上问题，结合宁夏实际，在国家暂未出台“三高”项目细化判定标准的情况下，结合宁夏实际，建议从以下方面实施源头防控工作，助力先行区建设，推动“双碳”目标任务实现：

一是加强规划及规划环境影响评价约束。

从规划及规划环评入手，做到“五化”管理。强化提前介入，尽早介入规划编制，将总量管控和环境准入成果充分融入规划编制、决策和实施的全过程，切实发挥其优化规划目标定位、功能分区、产业布局、开发规模和结构的作用。优化产业布局，严格审查涉“三高”行业的有关综合性规划和工业、能源等专项规划环评以及园区规划环评，严控 “三高”行业发展规模，优化规划布局、产业结构与实施时序。实化总量管控，在规划环评审查阶段，以推进环境质量改善为目标，按照最不利条件分析并预留一定的安全余量，提出区域污染物排放总量控制上限措施，作为调控区域内产业规模和开发强度的依据。细化环境准入，从空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防控、资源开发利用等方面着手，以清单方式列出生态环境准入要求。硬化“三线一单”约束，尤其是对环境准入负面清单，在项目环评审批中不得突破变通、降低标准。

二是严守建设项目环评文件受理门槛。

建设项目在环评文件正式受理前要做到“四严”。严把产业政策关，建设项目必须符合国家有关法律法规和产业政策，淘汰类、禁止类项目一律不予受理，限制类项目在未落实管控措施要求前一律不予受理。严控新增产能关，不受理钢铁、电解铝等产能严重过剩行业新增产能项目，进行环保搬迁或企业自身进行技术改造升级的“三高”项目，在未完成相关产能减量置换要求前不予受理。严校行业准入关，在受理建设项目环评文件前，仔细校对项目与准入条件中选址、生产工艺、能耗等条件的符合性，不符合要求的不予受理。严守规划约束关，对于有明确要求须纳入相关规划的建设项目，要严格落实规划要求，统筹一体实施。

三是合理划分建设项目环评审批权限。

对宁夏现行的建设项目环境影响评价文件分级审批规定（2015年本）进行调整，将水泥、平板玻璃、硅冶炼、铁合金、造纸等项目环评审批权限进行上收。在此基础上，明确建设项目环境影响报告书由各设区的市级环评审批部门（含宁东能源化工基地管理委员会生态环境局）审批。未经编制部门批准设立、未实施生态环境系统垂直管理制度改革的各类园区管委会及其下设部门不得审批建设项目环境影响评价文件。同时，上级环评审批部门对下级部门的审批程序、审批结果进行监督，确保新修订后的环评分级审批规定各级生态环境部门接得住、管得好。

四是坚决落实减量替代及排放限值要求。

对于新建项目，要依据区域环境质量改善目标要求严格实施产能、煤耗减量替代制度和污染物区域削减要求，减量替代来源应当可监测、可统计、可复核，否则不得作为替代来源；污染物区域削减要依据区域环境质量改善目标要求，制定配套区域削减方案，采取有效的污染物区域削减措施。对于新建“三高”项目，须满足国家及地方要求的超低或特别排放限值要求，对于改扩建“三高”项目，须对现有不能满足排放限值要求的设备进行升级改造。

五是为节能低碳项目开辟绿色审批通道。

随着宁夏对光伏产业发展规划及抽水蓄能中长期规划的积极推进，势必引导一批环境友好型项目落地。为最大限度地发挥环评审批对加快绿色转型的促进作用，与全国一同完成碳达峰目标，建议进一步优化审批管理，为节能低碳项目开辟绿色审批通道，实行即到即受理、即受理即评估、评估与审查同步，在确保环评审批质量的前提下，审批时限压缩至法定时限的三分之一，确保优质绿色项目尽快落地实施，推进绿色循环低碳发展。

六是适时开展“三高”项目环评专项检查。

在印发实施《宁夏回族自治区环评与排污许可监管行动计划（2021-2023年）》的基础上，开展全区“三高”项目环评专项检查。对拟建、在建的“三高”项目环评文件按50%的比例进行抽取，组织专家进行专项复核；对已建成运行的“三高”项目开展环评文件及批复要求落实情况抽查；对化工集中区以及煤炭矿区等领域规划环评落实情况进行抽查。专项检查中发现的涉及违法问题要移交环保执法部门，并跟进督办。与此同时，积极推进宁夏高碳项目课题研究，为宁夏碳达峰、碳中和工作提供支撑。

七是督导后评价工作有序开展。

针对已经通过环境保护设施竣工验收且稳定运行一定时期的建设项目，生态环境主管部门可督导建设单位按相关要求开展后评价工作，并依据环境影响后评价文件，对建设项目环境保护提出改进要求，将其作为后续建设项目环境影响评价管理的依据。在开展后评价工作时要特别注意打击建设单位借后评价之名行环评合法化之实，对于发现存在重大变动且未重新报批的行为，要将有关线索移交环保执法部门，并跟进督办。