“双碳”专题第10期 | 发挥碳市场工具控制温室气体排放作用的对策

编者按：我国提出碳达峰、碳中和目标愿景以来，中央密集部署安排，各界广泛关注热议。四川作为经济大省、人口大省和资源大省，在西部乃至全国碳达峰、碳中和进程中扮演重要角色，亟需化挑战为机遇，因地探索减污降碳协同增效路径，抢占新的低碳科技制高点，培育新一轮产业竞争新优势，实现高质量、可持续发展。鉴于此，四川省环境政策研究与规划院开展系列分析，现专题刊发，期为各界提供有益参考。
　　发挥碳市场工具控制温室气体排放作用的对策
　　一、把握碳市场的政策工具定位
　　（一）控制温室气体排放
　　自2005年欧盟启动碳市场以来，全球已建24个碳市场，覆盖全球16%的温室气体排放，运行碳市场的司法管辖区占全球GDP的54%、人口的1/3。我国坚持“自下而上”地方试点与“自上而下”全国市场相结合的方式推动碳市场建设，2021年以发电行业为突破口，开启全国碳市场首个履约期，并于7月16日上线交易。全国碳市场覆盖2000多家发电企业(含自备电厂)，覆盖约45亿吨温室气体，一经启动即超欧盟成为全球覆盖温室气体排放最多的碳市场。未来将纳入建材、钢铁、有色等更多重点排放行业。
　　（二）优化社会资金配置
　　通过一级市场(政府无偿和有偿分配)和二级市场(交易)释放价格信号是碳市场的一个基本功能。不同地区碳市场碳排放配额价格存在较大差异，欧盟碳价最高，已突破50欧元，但全球多数碳市场碳价低于每吨40至80美元的预期价格。我国地方市场碳价总体偏低，多在15美元/吨以内；全国碳市场开市首日成交均价为51.23元/吨，成交额达2.1亿元。《2020年中国碳价调查报告》预计未来碳价将稳步增长，2025、2030年每吨预期价格为分别为71、93元。碳排放配额拍卖等有偿分配方式是碳市场未来发展的方向，我国初期碳排放配额分配以免费分配为主，将适时引入有偿分配。未来碳交易将日益影响企业投资决策，促进更多资金投向至降碳潜力较大的行业、企业和项目，加快低碳转型步伐。
　　（三）促进低碳技术进步
　　我国碳排放配额分配采用行业基准法，即与单位产品(量)的碳排放挂钩，不与碳排放总量直接挂钩。我国配额分配总的原则是奖励先进、惩戒落后、先宽后严。同一行业中，生产技术越先进、碳排放强度越低的企业，越能在碳市场中赢得主动甚至卖碳盈利。在此形势下，碳交易将为脱碳技术研发、示范、推广创造十分有利的宏观环境，不断激发企业节能低碳改造积极性。
　　二、明确碳定价时代的机遇挑战
　　（一）配额缺口较多，履约成本偏高
　　四川共有50多家企业符合全国碳市场纳入条件，其中自备电厂占比高达60%以上，集中在纸业、盐业、化工、钒钛钢铁等传统产业。相比大型发电企业，自备电厂存在规模效益低、技术水准低、管理水平低“三低”特征，碳排放强度偏高，碳排放配额缺口较大。发电行业企业运行小时数明显偏低，能效碳效缺乏竞争力。
　　（二）资源禀赋优越，开发潜力较大
　　国家核证自愿减排量(CCER)价格一般低于碳排放配额，是降低企业履约成本的重要途径。《碳排放权交易管理办法(试行)》规定，重点排放单位每年可以使用CCER抵销碳排放配额的清缴，抵销比例不得超过应清缴碳排放配额的5%。四川是可再生能源大省，林地保有量全国第二，农村沼气等甲烷资源丰富，碳信用开发潜力较大，《京都议定书》下的清洁发展机制(CDM)项目数就曾居全国第一。
　　（三）区域优势突出，要素聚集度高
　　定位方面，四川历来重视环境权益交易市场建设，先后提出建设“西部碳排放权交易中心”“西部环境资源交易中心”。金融方面，成都金融中心指数居全国前列，区域辐射能力强，绿色金融基础扎实。碳市场方面，拥有全国非试点地区首家获得备案的温室气体自愿减排交易机构，四川联合环境交易所CCER成交量、成交额分别达1700万吨、1.1亿元(单边)，全国碳市场能力建设(成都)中心完成约120场活动近1.5万人次。服务市场方面，设有中国质量认证中心、中国船级社的区域中心，三方机构规模居西部第一。
　　三、发挥市场机制降碳支撑作用
　　（一）明确定位，强化碳交易监督管理
　　一是理清省内监管权责。全国统一碳市场实施以国家为主的监管，由生态环境厅建立内部协调机制，负责确定和更新重点排放单位名录、组织温室气体排放报告核查、开展碳排放配额分配和清缴，由市(州)生态环境局配合相关工作并监督检查温室气体排放和碳排放配额清缴情况。
　　二是加强工作要素配备。优化省、市(州)生态环境部门内设机构，设立应对气候变化科(处、室)，充实碳市场工作力量，配备全国碳排放权注册登记系统的专责省级管理员，落实必要的核查、复查、复核、培训等工作经费，优化政府采购流程，高效、及时完成碳核查服务采购。
　　三是建立健全管理制度。结合国家立法进程，研究制定《四川省碳排放权交易管理暂定办法》，为数据质量保障、纠纷处理、碳交易执法等提供实施细则。制定《企业温室气体排放管理规范》地方标准，为企业碳排放管理提供指引。
　　四是强化重点环节监管。以新增和退役自备电厂为重点，定期更新重点排放单位名录。加强企业监测计量、数据质量、清缴履约和技术服务机构核查质量管理，确保排放数据质量和按时履约率“双提高”。督促所有企业规范开展燃煤单位热值含碳量、碳氧化率、蒸汽等监测计量，避免采用高限缺省值带来的额外履约成本。
　　（二）强化弱项，开展碳定价监测研究
　　一是开展配额分配相关研究。开展电力及石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空等重点排放单位区域排放特征研究，为科学设计配额分配方法提供科学支撑。
　　二是加强交易履约监测预警。由相关支撑机单位建立碳交易跟踪研究小组，开展全国碳市场配额供给、市场需求、交易价格动态监测分析，开展全省配额盈缺规模、分布、结构和履约情况研究，实施多形式、多层次预警提示。
　　三是推动行业响应对策研究。开展重点行业减污降碳协同增效路径研究，引导企业加强低碳转型布局和规划，调整投资和发展战略，逐步缩小配额缺口甚至实现配额盈余，避免高碳资产搁置和转型风险，促进可持续、高质量发展。
　　（三）培育队伍，提升碳资产服务能力
　　一是规范专业技术队伍建设。统筹发挥行业组织、大型企业、三方机构作用，大力培养民航碳排放管理员和碳排放监测员、核算员、核查员、交易员、咨询员等碳排放管理员，培育一批高素质专业化人才队伍。
　　二是培育壮大本土服务机构。推动全国性技术服务机构在川设立面向西部的区域公司。依托成渝地区节能环保服务公司和高等院校、科研院所，培育一批碳监测、碳盘查、碳认证、碳资产管理、碳信用开发、碳交易研究等专业机构，提升区域辐射能力和综合服务水平。
　　三是推广资产委托管理模式。引导中央和省属国有企业等大型企业发挥集团化、规模化优势，组建碳资产管理机构和分公司。引导规模较小的自备电厂，将碳资产委托专业碳资产管理机构实施市场化经营管理，力争以较低成本履约。
　　（四）夯实基础，开展碳市场能力建设
　　一是扩大能力建设覆盖范围。以纳入交易的企业重点，开展覆盖碳排放监测报告核查、四大系统(报送、登记、交易、结算)操作和市场交易、绿色低碳技术、清缴履约和信息公开的专题培训，逐步扩大到其他企业和技术服务机构。
　　二是扶持做大能力建设中心。通过财政安排专项经费支持全国碳市场能力建设(成都)中心硬件建设和能力提升，优化课程设计，丰富培训模式，打造师资队伍，建设宜宾、南充基地。鼓励面向细分市场开展多样化和市场化服务。
　　三是提升能力建设质量效率。围绕法规政策解读、排放监测计量、配额管理和交易、操作系统应用等薄弱环节开展针对性、专题性培训，提升企业对分配方式、配额结转、价格形成、交易方式、抵消比例、履约时间等的理解和应用度，拓展线上+线下、集中+分散培训模式。
　　（五）加大投入，撬动要素聚焦和创新
　　一是稳定提升各类资金投入。推动省级财政设立应对气候变化专项资金，支持基础研究、能力建设等。通过生态环境保护专项资金、省预算内基本建设投资资金等财政资金支持企业开展低碳化绿色化改造、减污降碳协同治理、高碳燃(原)料替代等绿色行动。抓住温室气体自愿减排交易改革重启机遇，积极推动CCER项目开发和交易。
　　二是促进绿色金融场景创新。大力发展转型金融，支持钒钛钢铁、石化化工、建筑材料、造纸等传统产业、园区和企业稳步向低碳转型。创新发展气候投融资，有序发展和参与碳质押、碳债券、碳资产证券化和碳基金等碳金融产品和衍生工具，加快设立规模碳中和基金和绿色发展基金。
　　三是加大脱碳技术示范推广。开展碳达峰碳中和科技创新行动，设立碳中和科技创新专项，加快天府永兴实验室和四川省碳中和技术创新中心等高端创新平台建设，推动碳捕集利用与封存(CCUS)、氢冶金、数字赋能等低碳前沿技术研发，征集和推广节能低碳先进技术推广目录。
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