IIGF观点|市场化机制进行国土空间生态保护修复项目路径分析

国土空间生态保护修复资金投入庞大、参与主体众多、涉及领域较广，是一项全局性、系统性工程。市场化机制进行国土空间生态保护修复，对于践行生态文明理念、拓宽项目资金来源、提升保护修复效果具有重要意义。政策指引下，生态保护修复有望成为以绿色金融为主的多层次资本市场重点支持领域之一，在对社会、环境产生正外部性的同时其盈利与持续经营能力也得以初步验证。
　　政府端在推动国土空间生态保护修复项目市场化改革时，一方面需要综合运用各类融资方式与渠道，另一方面也需要鼓励市场机构通过PPP、EOD等方式参与生态保护修复项目建设、运营、管理，引导社会资本为国土空间生态修复项目提供多维度、宽领域、全方位的支持。本文首先将阐述市场化机制进行国土空间生态保护修复项目的必要性和可行性，其次对市场化参与国土空间生态保护修复项目的模式进行梳理总结，最后提出助力国土空间生态保护修复项目市场化推进的政策建议。
　　一、市场化机制进行国土空间生态保护修复项目的必要性和可行性
　　近年来，我国生态环境质量持续好转，呈现稳中向好趋势，但成效并不稳固。国土空间生态保护压力依然较大，生态保护和系统性修复不足，工程建设支出仍以政府投入为主。因此，建立市场化机制，广泛吸纳社会资本参与国土空间生态保护修复已成为践行山水林田湖草是生命共同体理念的必由之路。
　　(一)市场化机制进行国土空间生态保护修复项目的必要性
　　市场化是推动国土空间生态保护修复项目的重要举措。我国在国土空间生态修复方面历史欠账多，问题积累多、现实矛盾多，国土空间中自然生态系统总体仍较为脆弱，生态承载力和环境容量不足，经济发展带来的生态保护压力依然较大。“实施重要生态系统保护和修复重大工程，优化生态安全屏障体系”是党的十九大作出的重大决策部署。推动国土空间生态保护修复市场化进程，对于实现生态系统稳定具有重要作用，有助于践行绿水青山就是金山银山理念，同时推动转变经济发展方式，推进经济社会可持续发展。
　　市场化是建立国土空间生态保护修复项目多元化投入机制的必然选择。国土空间生态保护修复项目具有明显的公益性、外部性，但盈利能力相对较低、且项目风险相对较高，市场化程度不高，社会资本进入意愿不强，国土空间生态保护修复相关工程建设仍主要以政府投入为主。在当前政府大力实施减税降费、财政收入持续放缓的背景下，有限的财政预算与国土空间生态保护修复资金需求之间的矛盾进一步加剧，单纯依靠财政拨付的国土空间保护修复模式难以持续。因此，建立市场化、多元化投入机制，加强政策激励，拓宽社会资本进入渠道已成为持续推动国土空间生态保护修复的主要任务之一。
　　市场化是提高国土空间生态保护修复项目效率的有效手段。当前，部分地区践行“绿水青山就是金山银山”理念情况有待提高，重发展、轻保护所积累的矛盾愈加凸显，生态环境承载力已经达到或接近上限，生态保护修复任务十分艰巨，保护修复工程投资持续时间长、覆盖规模大、社会影响深。因此，尽管国土空间生态保护修复已呈现稳中向好趋势，但仍存在规划质量不高、工程实施管理效率偏低、补助资金价值与生态价值转化率较低等突出问题。多措并举促进国土空间生态保护修复项目市场化运作，鼓励市场机构积极参与重大工程建设和管理，有助于探索形成重大工程市场化建设、运营、管理的有效模式，推动完善生态保护修复领域的供求、定价、竞争合作、激励约束等市场化机制，提高保护修复效率，推动国土空间生态保护修复整体进程。
　　(二)市场化机制进行国土空间生态保护修复项目的可行性
　　生态系统保护和修复的市场化激励政策体系已初步构建。党的十九大报告提出，要“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。2020年6月，国家发改委、自然资源部联合发布的《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划(2021—2035年)》(下文简称《总体规划》中提出，要加大政策支持力度，将全国重要生态系统保护和修复重大工程作为各级财政的重点支持领域，同时鼓励各地统筹多层级、多领域资金，集中开展重大工程建设，形成资金投入合力，提高财政资源配置效率和使用效益，为引导社会资本参与国土空间生态保护修复提供了强而有力的政策支持。
　　2021年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》(下文简称《意见》)，从源头推动生态环境领域国家治理体系和治理能力提升。建立健全生态产品价值实现机制，是以体制机制改革创新为核心，推进生态产业化和产业生态化，加快完善政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径，着力构建绿水青山转化为金山银山的政策制度体系；其工作原则是保护优先、合理利用，政府主导、市场运作，系统谋划、稳步推进，支持创新、鼓励探索。《意见》的发布进一步完善了生态系统保护和修复的市场化激励政策体系，为地方政府指导、社会资本参与提供了方向指引与政策依据，将助力生态环境保护与经济发展协同推进。
　　绿色金融市场对于生态保护修复领域的支持已初具规模。中国作为最早通过较为完善的顶层设计建立绿色金融市场的国家，自2006年起已经开始陆续出台涉及绿色信贷、绿色债券、绿色保险的一系列政策性文件。此外，近年来，中国绿色金融市场规模不断扩大，截至2020年底，中国本外币绿色贷款余额达到11.95万亿元，同比增长20.3%，存量规模世界第一，且保持较快增速；绿色债券存量8132亿元，居世界第二；绿色贷款、绿色债券等绿色融资工具的不断发展为拓宽绿色产业融资渠道提供了有力支持。《总体规划》提出，将生态保护和修复领域作为金融支持的重点，建立健全生态资源融资担保体系，鼓励金融机构创新绿色金融产品，为绿色金融进一步支持生态保护修复指明了方向。
　　国土空间生态保护修复项目创造经济效益及声誉红利的潜力已初步验证。据市场估算，生态修复领域每年财政资金缺口达数百亿元，到2018年末仅矿山开采占用损毁土地面积已超过5400万亩，国土空间生态保护修复资金需求及潜在市场空间巨大。根据2020年11月国土空间生态修复司发布的《社会资本参与国土空间生态修复案例(第一批)》，在山东、安徽、云南、浙江等多地涌现了一批利用市场化机制开展国土空间生态修复的典型案例，通过实施市场化建设、经营、管理模式，在保障生态效果的同时产生了经济效益和示范效应。
　　二、市场化参与国土空间生态保护修复项目模式总结
　　推动国土空间生态保护修复项目离不开市场化的项目模式。从类型而言，市场化参与国土空间生态保护修复项目的模式包括政府购买服务、PPP、直接授权模式(ABO)、EPC+O、EPC+F、EOD等。
　　(一)政府购买服务
　　政府购买服务是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用；主要包括服务类政府采购和工程类工程采购。项目须符合政府购买服务指导性目录，且政府购买服务所需资金，应当在既有财政预算中统筹安排。一般由政府方编制预算，组织购买(采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判等方式)，最后与社会资本方签订合同(严格按照国库集中支付管理有关规定和合同执行进度支付款项)。
　　政府购买服务模式适用于大部分生态修复项目，其运行机制如图1所示。社会资本方相当于公共服务的提供商，并没有发挥其投融资的能力。对于地方财政实力雄厚、政府付费类生态修复项目，可考虑政府购买服务模式。　　图1 政府购买服务模式一般运行机制图　　(二)PPP模式
　　PPP模式是政府与社会资本合作的项目模式，具体是指政府部门通过公开招标等方式与中标单位组建项目公司，在特许合同约定的期间内由项目公司负责具体建设工作及后期运营，在特许期结束将项目转交给政府部门的运作模式。PPP模式的显著特点在于社会资本的参与，这类模式下各类社会资本均可以参与生态修复领域的建设运营，有助于拓展资金来源、提升生态项目资金的利用效率和相关设施的运行效率。双方风险划分可通过协议约定，分散了政府的部分投资风险。但缺点在于项目关联方较多，组织机构设置较为复杂，且在建设和运营过程存在较多不确定因素。
　　PPP模式运行机制如图2所示；一般具体流程分为项目识别阶段、项目准备阶段、项目采购阶段、项目执行阶段、项目移交阶段五个阶段。PPP模式有多种运作方式，存量项目运作方式包括TOT、ROT、O&M模式等，增量项目运作模式包括BOT、BOO等。适用项目类型而言，对于偏使用者付费的项目，适用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的生态修复类基础设施项目，且优先倾向收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。对于偏政府付费的项目，则适用于大部分生态修复项目。　　图2 PPP模式一般运行机制图　　(三)ABO模式
　　ABO模式是指授权-建设-运营模式，由政府授权单位履行业主职责，实施主体按照合同提供所需公共产品和服务，政府履行规则制定、业绩考核等职责，同时支付授权运营费用。与PPP模式相比，ABO模式程序更加简便快捷，且不受财承红线约束；不过项目可能存在回报期限超过购买服务期限的风险。
　　ABO模式运行机制如图3所示。政府方授权一家属地的大型地方国企履行生态修复项目职责，地方国企按照授权负责整合各类市场主题资源，提供地方生态修复项目的投资、建设、运营等整体服务。政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付地方国企经营服务费，以满足其提供全产业链服务的资金需求。而地方国企成为生态修复项目过程中的统一“业主”，发挥自身投融资职能，筹集建设资金，保障项目用款。ABO模式适用于专业性较强、融资规模较大的生态修复项目，以准经营性、经营性项目为主。　　图3 ABO模式一般运行机制图　　(四)EPC+O、EPC+F模式
　　EPC+O模式是对EPC模式的延伸，即“设计-采购-施工-运维”模式，指公司受业主委托，除按照合同约定对国土空间生态修复类工程建设项目的设计、采购、施工外，还要承担运营期内的运营维护职责。EPC+O主要应用于建设模式较为成熟的项目，凡是符合EPC项目特征并具有运维内容、不存在财政支付障碍的生态修复类项目均可探索EPC+O的模式。
　　EPC+F模式同样是对EPC模式的延伸，即“设计-采购-施工-融资”模式，除完成设计、采购、施工外，还要负责筹措项目所需建设资金，待项目建设完成后移交给项目业主，并由业主按合同约定标准向承包商支付费用的融资建设模式。从合规性角度目前必须用于经营性项目。
　　EPC+O、EPC+F模式运行机制如图4所示。EPC+O模式就是在总承包模式基础上向后端运营环节延伸，由项目单位(一般是平台公司或地方国企)招标，并负责支付承接社会资本方的工程款及运营服务费用；由社会资本方承担建设运营维护职责。适用于建设模式较为成熟，且具有运维内容、不存在财政支付障碍的公益性及经营性生态修复类项目。EPC+F模式同样是在总承包模式基础上增加了融资任务。由项目单位(一般是平台公司或地方国企)招标，并负责支付承接社会资本方的工程款及融资利率(项目完工后按年度支付本息)；由社会资本方承担融资建设职责。适用于建设模式较为成熟，且具有一定收益水平的经营性生态修复类项目。　　图4 EPC+O、EPC+F模式一般运行机制图　　(五)EOD模式
　　EOD(Ecology-Oriented Development)模式，即生态环境导向的城市开发模式，是以生态文明建设为引领，以特色产业发展为支撑，以河道整治及城区综合开发为载体，通过生态优化聚集优势资源，带动城市区域生态价值实现与整体价值提升，实现城市可持续发展。EOD模式的核心有三点：生态环境治理与资源、产业开发项目有效融合是关键；降低公益性生态环境治理项目政府付费、提升生态环境治理项目造血功能是目标；依托项目是基础。
　　目前EOD模式尚在试点推进阶段，根据案例总结其一般运行机制如图5所示。由于EOD模式涉及从生态修复环境治理到特色产业运营再到区域综合开发等诸多产业链，因此目前试点申报和实施主体为政府或园区管委会，其负责授权或委托社会资本参与EOD模式的不同环节，并可以利用政府债券、政府投资基金、PPP、环保贷等多种投融资模式推进试点项目实施。因此，EOD模式可看做政府牵头指导规划下的资源补偿模式，适用于公益性、准公益性生态修复项目(但须搭配收益较好的关联产业一体化实施，实现关联产业收益补贴生态环境治理收入)。　　图5 EOD模式一般运行机制图　　三、对采用市场化机制进行国土空间生态保护修复项目的建议
　　国土空间生态保护修复项目以公益性、准公益性项目为主，面对社会资本参与有限、资金投入不足、相关项目推进缓慢的问题，政府端既需要做好宏观层面的规划指引，也需要拓展项目价值实现路径和方法，引导与激励社会资本参与，还需要推动绿色金融体系机构建，助力项目融资落地。
　　(一)完善宏观层面规划指引
　　国土空间生态修复项目的成功离不开中央政府的顶层设计与地方政府的合理规划。目前，《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划(2021—2035年)》、《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》等政策文件的发布代表着生态系统保护和修复的市场化激励政策体系已初步构建。但现阶段地方各级对国土空间生态修复的规划不足、也缺乏地方层面的引导文件与政策法规。因此，地方政府、相关职能部门需首先根据地方情况完善国土空间规划，通过落实基础调查与评估、形成总体规划思路、识别重点修复空间、规划任务与措施、测算投资需求、组织实施机制等流程统筹规划框架，明确国土空间生态修复规划内容，以更好指导社会资本的有效参与。其次，完善的法律法规是社会资本参与生态修复顺利实施的基础，地方政府还需通过制定各类实施意见、管理办法，对行业、具体项目进行引导与布局，形成一系列建设性、规范性、具有可操作性的政策法规。
　　(二)拓展国土空间价值实现的路径和方法
　　目前，市场化参与国土空间生态保护修复的模式中，大部分还是采用政府付费或者可行性缺口补助的回报机制，项目自身盈利性有限，本质上仍较为依赖财政资金开展项目建设。市场经济规则下应当注意项目投资盈利性的体现。国土空间生态保护修复的公益性，必须和自然资源管理中紧俏指标的盈利性挂钩，加大力度提高市场机制在其中的能动性。此外，通过合理组合生态资源、自然资源投资品，拓展社会资本价值实现的路径和方法，提升国土空间生态保护修复项目的市场化程度。因此，建议一方面建立健全多元化补偿机制，制定因地制宜的生态补偿条例，完善横纵向转移支付模式。
　　中央层面继续加强涉及国土空间生态修复的专项基金的监管与使用，并对社会资本参与投资建设运营的项目予以补助倾斜；而地方层面还可以通过贷款贴息、税费减免等方式助力项目融资、提升社会资本回报水平。另一方面，拓展国土空间项目价值实现的方式。中央与地方政府后续可通过制定政策法规和监管制度、建立权益交易场所等方式进一步促进湿地信用、碳汇、水权等生态权益交易市场建设，同时推进新增建设用地指标、地票等指标让渡交易市场建设，以帮助参与国土空间生态修复的市场主体将环境效益转化为经济效益。此外，因地制宜，依托不同地区的自然禀赋，提高生态产品价值，并拓展延伸生态产品价值链。
　　(三)推动构建绿色金融市场体系
　　国土空间生态修复项目大部分以公益性及准公益性项目为主，本身回报能力有限且周期较长。地方政府通过构建绿色金融市场体系，动员与激励更多社会资本投入生态修复行业，有利于解决生态修复项目投融资难题，加快我国经济转型，也有利于促进环保、新能源、节能等领域的技术进步。建立健全绿色金融体系，需要金融、财政、环保等政策和相关法律法规的配套支持，通过建立适当的激励和约束机制解决项目环境外部性内部化的问题。同时，也需要金融机构和金融市场加大创新力度，通过发展新的金融工具和服务手段，解决生态修复项目所面临的期限错配、信息不对称、产品和分析工具缺失等问题。
　　通过绿色金融市场可以借助多种工具支持国土空间生态项目的开展。从基金角度来看，地方政府可以通过与社会资本合作设立产业发展基金、生态修复基金等方式满足生态修复项目的大量资金需求，实现资本和资源的整合，提高政府财政资金运作效率。从债券角度来看，可以通过地方财政厅全面统筹，发行生态修复项目专项债券、绿色债券为生态修复项目筹集资金。从信贷角度，可以通过争取国内外大型政策银行及商业银行中长期贷款助力项目融资，同时可创新采用碳排放权、水权等环境权益抵质押贷款助力项目融资。从险资角度，部分生态修复项目期限较长且收益稳定，能够满足险资中长期稳定的投资收益要求，可采用基础设施债权投资计划、股权投资计划引入险资参与投资。
　　(四)促进政府与社会资本在投融资方面的积极联动
　　从国家需要和现实可能出发，发展国土空间生态保护修复项目建议建立政府与社会资本联动的项目投融资机制。在商业模式方面，鼓励采取PPP、EOD等模式，发挥社会资本在融资、建设、运营方面的能力优势，同时部分减少地方政府的财政压力。
　　同时，对于PPP、EOD等模式，政府与社会资本需按照相关文件、协议完成项目管理等责任与风险分配，保证在政府与社会资本之间合理分配权责利。对于具体国土空间生态保护修复项目，也可通过建立正负面清单引导社会资本参与，并通过实施全流程的监督，做到约束与激励相结合，项目流程公开透明。
　　原标题：IIGF观点 | 市场化机制进行国土空间生态保护修复项目路径分析