海绵城市建设亟待清醒认识的若干问题

随着国家第三批20个示范城市的推出，海绵城市再次成为热门话题。宜水环境于整整6年前发表在《改革内参》的文章，仍有价值。为此旧文重发，以供参考。

海绵城市建设试点，旨在寻求城市水危机的应对方案，也是城镇化发展与管理模式转变的重大探索，这一过程必然将涉及到发展理念、管理体制、运作机制与治水手段等方面的重大调整。这不仅意味着城市治水理念与技术手段的更新，同时也为寻求适应新形势下发展需求的管理体制与运行机制的优化提供了可能。

当今中国的人口、经济和发展面临着资源、环境的严峻挑战。大规模快速的城市化进程，改变了原本自然的下垫面条件，导致自然水资源的滞蓄能力锐减，雨水资源流失、径流污染增加、城市内涝频发等一系列问题。

为应对这些挑战，以习主席富有哲理的"海绵城市"概念为引导，国家于2015年初大力推进了海绵城市建设国家试点建设，许多城市都正在开展轰轰烈烈的探究和实践海绵城市建设。

然而在专家层面仍然存在不少关键技术的讨论，包括最根本的建设目标和控制指标。这些讨论或争论是学术求精的一个民主集中过程，值得鼓励。但是这些认识上的分歧与海绵城市的急速推进并存不免让人担忧。

自然，海绵城市是新的建设理念。新理念如何能够有效指导城市建设，需要工程思维的更新、建设规范的改进和管理机制的配套。要保障海绵城市建设能够可持续地走上正确的轨道，必须建立一套基于科学研究和实践检验的技术体系，有与之配套的管理机制，以及有效的保障体系。这便需要政府从顶层出发，在管理层面统筹协调，避免片面研究和仓促决策。

本文根据作者多年在新西兰、英国、中国相关工作的经验，以及对美国、澳大利亚、荷兰环境管理体系的了解，对国内海绵城市建设概念以及保障体系提点个人的浅见。

01 怎么理解海绵城市建设

自1992年联合国制定《21世纪议程》以来，世界各国都在采取行动，促进可持续发展战略的实施。为了保证人与自然的协调发展，维护生态平衡，改善人类生存环境，缓解人口增长的压力，西方国家逐渐提出了新的城市开发建设理念，对资源的开发利用尤其非常慎重。在与城市建设相关的工程实践中，一些国家也对水环境资源的开发利用和雨洪管理提出了新的理念，荷兰称"与水共处(living with Water)” ,英国称"可持续城市排水(Sustainable Urban Drainage)"，美国称"低影响开发(Low Impact Development)” 。澳大利亚提出更深入的理念，称"水敏型城市设计(Water Sensitive UrbanDesign)"。这些概念的本质都反映了各国在可持续发展要求下，对城市建设中水和生态问题的认识和行为管理的转变。海绵城市概念同样为了实现可持续发展，表达了我国对改变水生态现状，实现城市发展与生态环境平衡的良好愿望。

海绵城市建设的宗旨便是建设健康安全的水生态城市，这是对城市建设理念的提高。要建设耐水、宜居、舒适、安全，让生活更美好的城市，必须处理好城市建设与水资源生态环境保护的关系，解决水安全和生态服务功能。

其次，海绵城市的提出是城市管理理念的升华，是人类从以往的自然资源利用、控制、治理、不计后果的无序开发，向有序管理、水敏型开发的转变;从粗矿式的工程规划建设，向集约式、精细化的工程思维和工程建设模式的转变，通过集成管理、有序协调，实现智慧管理模式。

实施海绵城市建设已不仅仅是一个工程建设的范畴，它将体现地方政府管理转型的智慧，其实施过程和结果将体现管理人员与专业技术人员对环境和子孙后代的责任感。

因此，海绵城市建设不是片面的雨水源头控制(LID)，或水景观工程，它是城市水安全和生态系统的保护和再造，涉及相互关联的水资源管理、洪涝防治、雨水源头调控与城市生态修复等等，以及这些要素与城市建设的融合，需要多专业的集成与跨部门的合作。

02 如何建设保障体系

1.转变建设管理的思维

建设带来的水环境问题己经是一个普遍的城市病，我们需要以可持续发展理念为指导，反思城市开发建设的习惯模式。城市规划和开发建设过程，必须充分认识水环境资源的承载力，认识和尊重自然生态的服务功能，识别工程与环境、周边 和流域上下游之间的影响关系，既考虑当前需求，同时兼顾子孙后代的需要，从而合理利用自然资源，采用补偿工程和管理手段，实现开发与保护的平衡。

可持续发展理念支撑下的海绵城市建设要求企业承担社会责任，资源利用者要负担为消除环境所受负面影响所需的代价。因此，在城市开发建设中，既考虑城市与周边区域暴雨洪涝的风险调控，又要兼顾流域的水资源利用和本底水生态、水环境的保护。管理者和开发商应该具有对环境和子孙后代负责的开发管理思维。

2.明确政府的责任

海绵城市建设是体现城市管理者和工程技术人员的社会责任、解决历史造成的困境和避免过度发展的一种方式。这要求政府推动创新理念，创造公平的资源开发利用环境，引导政府承担管理协调、专家负责技术研究与生产企业提供创新产品，立足自身优势，各尽其职，有序合作。

海绵城市建设需要城市建设逐渐从单纯的“经济开发”为主向“考虑水环境保护”的可持续发展目标转变。这一转变需要转型管理。转型管理关注的是复杂问题的变化过程，因此希望通过试点的实践，研究必需的配套政策、法规、建设和施工方法，并结合监测、评估和逐步积累新方法和新技术，从而规范技术体系和管理体系，组织好微观层面的创新环境，并帮助引领新技术和方法的推广应用。

另外，海绵城市建设中低影响雨洪设施应用与城市建设用地之间的协调关系不是单一部门可解决的问题。这与政府各相关部门，尤其与规划、道路、交通、市政、水务、园林、财政和执法等部门都有非常重要的联系。因此政府需要建立专业集成和决策协调机制，考虑城市管理体制的改进。

3.加强技术和机制的研究

将理念转变为成功的工程实践还需要很多工作。要真正解决问题，达到建设目标，需要了解问题的症结，探究成因和后果。这些观察、研究和分析是工程规划决策的重要基础。

城市建设对自然水系和生态环境的累积影响相当复杂。这些问题的减缓或解决不仅仅是建设施工或综合协调问题，它依赖于我们对水体生态、人类活动、气候变化等诸多因素间相互影响的了解，以及对一系列次生影响的深刻认识、准确预测和正确管理。因此，这个过程的关键不在于做什么工程，而应该侧重于如何研究问题的症结，建立规范建设体系。今天轰轰烈烈的工程建设，如果缺乏足够的研究基础，机械地将海绵城市建设理解为用简单指标分解的蓄滞净用渗工程，其结果也许不尽人意。

国际上海绵城市建设概念应用最好的是澳大利亚和荷兰。根据澳大利亚城市水敏中心的研究，海绵城市建设涉及工程、人文、社会、经济等方面的综合。我国由于专业分割和部门设置，对上述涉及跨专业学术的研究仍有巨大的空缺。人们往往愿意在工程上不惜投入大量资金，但对一些关键问题的研究却非常有限。缺乏严格科学研究支撑的管理策略和工程决策，可能偏离方向，必然存在风险。

除了技术的研究，规范技术和相关法规基础的改进研究同样非常重要。2002年修订实施的《中华人民共和国水法》，与相关的土地、 环保、城市水系统规范等的相互关系，或有机集成，必不可少。

新西兰于1991年颁发了集成大气、水、土、地下资源一体的《资源管理法》(Resources Management Act)，以此法规规定政府的职能与资源利用的条件，从而推动应用"最好的技术资源"、"最佳管理措施"及"平衡设计"手段。我国的行业法规不少，要求非常严格，但科学性、可操作性和与相关行业的协调性实际上问题不少。没有权威、科学、完整的法规的支撑，海绵城市建设不但将导致大量建设投资的盲目性，也将导致行业之间管理目标的冲突。

4.建立规划协调框架

海绵城市建设雨水低影响开发设施涉及城市建设的土地、资源等多方需求冲突，且这些设施大多具有多功能、多利益主体的特点。

在大多情况下，利益或损失各方难于达到完全的共识，如对某些问题的认识、解决问题的优先次序、以及最方案等。这些复杂的、非结构性的棘手问题只能通过协调、设计和探索来解决。

规划的协调手段首先需要建设一个新的管理机制。协调需要依靠一定的行政手段，这就要求新建立的管理机制符合本地的管理习惯，有明确的职能分配和清晰的管理流程。

规划协调需要有一个从宏观到局部的工程体系框架，理清外围主次制约条件。这些工作，必须从流域管理出发，通过流域综合规划，确定水与环境承载力、控制条件和制约因子，平衡各利益相关群体间基于水的利害关系，合理规划工程布局，以及制定调控目标和指标。

海绵城市体系的建设绝对不仅仅是城市区域或地块级别的LID建设，这些源头雨水管理工程与骨干或外围系统相互影响，必须与流域规划和管理相协调，建设的控制指标也应该符合流域的本底值。以流域为单元，通过科学分析的流域综合规划是管理协调的框架和依据。