推动气候变化立法，助力碳达峰碳中和

曹明德，中国政法大学自然资源与气候变化法研究中心主任、民商经济法学院教授、《中国政法大学学报》主编。
 
◆本报记者 李贤义

气候变化是当今全球面临的重大挑战之一。去年，我国宣布二氧化碳排放力争2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。上述目标的实现存在哪些挑战，该如何保障目标实现？就此，本报记者采访了中国政法大学自然资源与气候变化法研究中心主任曹明德教授。

碳减排碳替代实施过程中触及多领域多行业主体利益

运用法治手段推进碳达峰碳中和目标实现是国际社会的普遍做法

中国环境报：我国以化石能源为主的消费结构仍未根本改变，碳排放依然较大，譬如2019年煤炭消费占能源消费总量比重为57.7%。您如何看待实现碳达峰碳中和目标面临的挑战？

曹明德：设定碳达峰和碳中和目标是党中央立足国内国际两个大局做出的重大战略决策，对于实现“两个一百年”奋斗目标、引领全球气候治理，进而在国际治理中发挥更大作用均有重大意义。

应该指出的是，2019年我国碳排放总量逾100亿吨，约占全球排放量的1/4。按其他国家实现碳达峰的时间规律，我国从碳达峰到碳中和的时间只有发达国家一半左右，应对气候危机窗口期不足10年，需在更短时间、更大范围内采取“减源”与“增汇”行动，主要路径包括碳减排、碳替代、碳捕集封存利用、碳循环和碳定价。

对于碳达峰碳中和目标的实现，上述路径不可或缺，但其效果不同，不能等量齐观。其中碳减排具有相对优先性，碳替代应当成为实现“双碳”目标的中坚力量。

因此，大幅度减少煤炭、石油、天然气等的消耗，并快速提升清洁能源在能源消费总量中的比例是中国实现双碳目标的主要路径。

据预测，到2050年，碳替代的贡献率将占全球碳中和的47%，而碳减排、碳封存和碳循环的贡献率分别是21%、15%和17%。

中国环境报：实现碳达峰碳中和目标的过程中，会触及多领域多行业主体的利益。利益的冲突与协调需要法治手段，在国外有哪些相关经验值得借鉴？

曹明德：从国际经验来看，英国、新西兰、加拿大、德国、法国、瑞典、丹麦、匈牙利等国已经陆续将2050年实现碳中和、气候中性或净零排放的目标纳入本国有关法律的调整范围，斐济、西班牙、智利等国家也发布了有关立法草案。而欧洲委员会发布的《欧洲气候法》草案（2020年3月）则以区域立法形式明确欧盟的中长期温室气体减排目标，包括气候中性目标。

各国经验表明，气候变化立法是确保其实现碳达峰、碳中和的重要方式。

我国也已启动应对气候变化立法。在当前形势下，有必要加快推进。

为积极应对气候变化，确保碳达峰碳中和目标实现，我国应当加快气候变化立法进度，尽快颁行《应对气候变化法》，为气候治理提供法治保障。

气候变化立法应确定国家气候变化管理体制

充分发挥市场机制的作用，实现能源节约的公私合作治理

中国环境报：早在2009年，十一届全国人大第十次常委会就通过了《关于积极应对气候变化的决议》，近年来不少专家学者也就此提出相关看法和建议。您认为《应对气候变化法》该如何立？应该确立哪些基本原则？

曹明德：我认为，《应对气候变化法》的基本原则应当包括风险预防原则、减缓与适应并重原则、公众参与原则、公平合理原则、国际合作原则等。并应确定国家气候变化管理体制，即国家建立应对气候变化协调机制，统筹气候变化重大政策、重大规划、重大项目等工作，协调跨地区、跨部门、跨行业的重大事项，督促检查相关重大工作的落实情况。国务院生态环境、发展改革、自然资源、农业农村、工业与信息化、气象等部门按照其各自职责分工负责气候变化工作。

同时应确立温室气体排放总量控制制度、排放标准制度、排放许可制度、监测报告核证制度、注册登记制度、排放交易制度，并应规定碳减排、碳替代、碳封存、碳循环、碳定价等方面的具体措施。并应设立化石能源温室气体排放总量控制制度或碳预算制度，促进能源转型和能源结构调整，提升能源效率。

《应对气候变化法》应运用市场工具促进新能源发展，引导企业积极利用国家财政、税收优惠政策，充分发挥市场机制的作用，实现能源节约的公私合作治理。这部法律还应当与既有法律有效协同，加强污染防治、生态修复与气候变化的协同效应，同时与农业、交通等其他生产部门领域立法协同。

此外，立法过程中还应当对森林碳汇与海洋碳汇进行规制，明确森林经营、海洋生态修复、优良土地管理、湿地保护等碳汇项目产生的经核证的减排量的法律属性。

在碳汇领域，需应积极探索其与碳排放交易市场的衔接，以及将森林经营、海洋生态修复、优良土地管理、湿地保护、国土空间修复等碳汇项目产生的、经核证的减排量纳入碳市场的可行性和方式。

中国环境报：实现碳达峰碳中和目标时间紧任务重。在配套措施方面，您认为应该怎么做？

曹明德：考虑到当前全国统一碳市场的建设运行需要法律和行政法规依据予以有力保障与支撑，因此急需一部行政法规作为市场运行的依据。

因此，在制定《应对气候变化法》的同时，国务院应当颁布《碳排放交易管理条例》或《碳排放交易管理暂行条例》，为全国统一碳市场的试点提供法律支撑。

一是在上述相关条例中应明确碳排放配额和经核证的减排量作为新型财产权的载体，对“碳排放权”这一术语，按法律法规属性要求进一步调整规范，毕竟温室气体的排放并不是一种法律上的权利，尚未发现任何国家的法律使用“碳排放权”这一术语。相反它是经济学上的术语，类似于“排放指标”或“减排信用”。

二是在条例中明确配额的初始分配方法，即基于部门产出的标杆法则合理设置初始配额，综合历史排放量、减排能力、经济社会发展水平等因素，确立配额有偿分配的实施计划。

三是有序清理地方试点项目，制定地方企业退市规则、补偿机制与先期减排信用的使用时效等制度，促进央地配额有序结转。

四是探索碳金融工具对碳排放交易市场的促进作用，明确生态环境、金融监管等部门在碳金融监管中的职责分工，鼓励金融机构、碳资产管理公司等中介机构参与市场交易，健全碳金融风险防范机制，完善对于内幕交易、市场操纵等滥用市场行为的法律规制。