十部门印发《关于推进污水资源化利用的指导意见》 污水资源化利用步伐有望加快

回顾过去20年，我国在水环境治理方面取得了巨大成就，水处理设施经历了“从无到有”的跨越式发展。

进入“十四五”时期，水环境治理工作同样被安排得“明明白白”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确要求，治理城乡生活环境，推进城镇污水管网全覆盖，基本消除城市黑臭水体。

近日，国家发展改革委联合科技部、工业和信息化部、财政部、自然资源部、生态环境部、住房和城乡建设部、水利部、农业农村部、市场监管总局印发了《关于推进污水资源化利用的指导意见》（以下简称《意见》）。

历经多年努力，污水资源化利用的“靴子”终于落地。《意见》仅五章二十条，逾4800字，既从全局全领域出发，强调了再生水纳入水资源统一配置，又突出城镇、工业、农业农村等重点领域，分区分类指明了污水资源化利用的具体路径。

纲领性文件出台意义重大

我国面临的水时空分布不均、水资源短缺、水生态损坏和水环境污染的新老问题，可以总结为两大根本性水问题——“水脏、水少”。

党的十八大以来，各地区各部门大力推动城镇污水处理取得显著成绩。与此同时，也相应开展了污水资源化利用工作。

污水资源化利用是指污水经无害化处理达到特定水质标准，作为再生水替代常规水资源，用于工业生产、市政杂用、居民生活、生态补水、农业灌溉、回灌地下水等，以及从污水中提取其他资源和能源。与开发新水资源相比，污水资源化具有不影响生态环境、不争水、不筑坝、不淹地、不需要长距离输水、就地利用、投资省、见效快、成本低等显著优点，既有利于优化供水结构，增加水资源供给，缓解供需矛盾，又可减少水污染，保障水生态安全，对于推进生态文明建设，实现高质量发展，满足人民日益增长的美好生活需要具有重要的意义。

“污水作为第二水资源，具有水量稳定、水质可控、就近可用等优势。”中国国际工程咨询有限公司资源与环境业务部原主任朱黎阳表示，积极推进污水资源化利用，既可缓解水供需矛盾，又可减少水污染。

国家发展改革委相关负责人表示，目前，我国污水资源化利用尚处于起步阶段，发展不充分不平衡，利用量不大、利用率较低、利用水平总体不高，与建设美丽中国的要求还存在不小差距。同时，还存在标准不完善、政策不健全、技术装备水平有待进一步提高等问题。

“十三五”以来，我国城镇化率及GDP保持快速增长，年总用水量控制在6700亿立方米以内，没有出现同步增长，但同时相关行业报告和统计资料也显示，2019年我国城镇污水排放量约750亿立方米，但再生水利用量不足100亿立方米，再生水利用量不足城镇污水排放量的15%，亟待加快推进。

国家发展改革委相关负责人表示，《意见》的出台与我国实际情况相符，拉开了我国推动污水资源化利用的序幕，污水处理上下游产业以及配套的环保产业都会做出积极的响应。

“国家在这个时期提出污水资源化，是非常关键之举。水质有了保障，城市管理也会提升一个层次，如果全国各地都把城市污水资源化利用了，城镇生活污水处理水平将明显提高。”中国工程院院士王安表示，《意见》明确，要实施污水收集及资源化利用设施建设工程等六大重点工程，推进城镇污水管网全覆盖，重点推进城镇污水管网破损修复、老旧管网更新和混接错接改造，到2025年建成若干国家高新区工业废水近零排放科技创新试点工程。

同时，业内人士坦言，《意见》只是纲领性文件，未来还要做大量工作。其中，最重要的是规划先行，在国家水资源规划的基础上，系统、全面、深入地编制以污水资源化为核心的国家水资源可持续循环利用规划，更加科学、客观地设定具体行动目标。

瞄准三个重点领域，实施六大重点工程

《意见》提出，到2025年，全国污水收集效能显著提升，县城及城市污水处理能力基本满足当地经济社会发展需要，水环境敏感地区污水处理基本实现提标升级；全国地级及以上缺水城市再生水利用率达到25%以上，京津冀地区达到35%以上；工业用水重复利用、畜禽粪污和渔业养殖尾水资源化利用水平显著提升；污水资源化利用政策体系和市场机制基本建立。

“要在城镇、工业和农业农村等领域系统开展污水资源化利用，以缺水地区和水环境敏感区域为重点，以城镇生活污水资源化利用为突破口，以工业利用和生态补水为主要途径，全面推动我国污水资源化利用实现高质量发展。”国家发展改革委相关负责人表示，污水资源化利用的重点领域包括城镇生活污水、工业废水、农业农村污水等三方面。

一是加快推进城镇生活污水资源化利用。要求丰水地区实施差别化分区提标改造和精准治污；缺水地区特别是水质型缺水地区优先将达标排放水转化为可利用的水资源就近回补自然水体，推进区域污水资源化循环利用；资源型缺水地区以需定供、分质用水，推广再生水用于工业生产、市政杂用和生态补化利用。具备条件的缺水地区对市政管网未覆盖的住宅小区、学校、企事业单位的生活污水进行达标处理后实现就近回用。高耗水行业项目具备使用再生水条件但未有效利用的，要严格控制新增取水许可。

二是积极推动工业废水资源化利用。要求开展企业用水审计、水效对标和节水改造，推进企业内部工业用水循环利用。推进园区内企业间串联用水、分质用水、一水多用和梯级利用。完善工业企业、园区污水处理设施建设，提高运营管理水平。开展工业废水再生利用水质监测评价和用水管理。

三是稳妥推进农业农村污水资源化利用。要求积极探索符合农村实际、低成本的农村生活污水治理技术和模式，推广工程和生态相结合的模块化工艺技术，推动农村生活污水就近就地资源化利用。推广种养结合、以用促治方式，采用经济适用的肥料化、能源化处理工艺技术促进畜禽粪污资源化利用，鼓励渔业养殖尾水循环利用。

业内人士表示，目前我国大部分城镇污水处理厂的出水水质良好，特别是化学需氧量、氨氮和总磷等主要水质指标能够满足或接近河道、湖泊等环境水体补水要求。

为保障重点领域污水资源化利用措施有效实施，《意见》还明确，实施污水收集及资源化利用设施建设工程、区域再生水循环利用工程、工业废水循环利用工程、农业农村污水以用促治工程、污水近零排放科技创新试点工程以及综合开展污水资源化利用试点示范等重点工程，推进城镇污水管网全覆盖，重点推进城镇污水管网破损修复、老旧管网更新和混接错接改造，到2025年建成若干国家高新区工业废水近零排放科技创新试点工程。

形成污水资源化利用“1+N”政策体系

“污水资源化利用具有较强公益性，既需要市场积极参与，也需要政府规范引导。”国家发展改革委相关负责人表示，一是健全法律标准。推进制定节约用水条例，将再生水纳入城市供水体系，推动制定修订地方水污染物排放标准。

二是构建政策体系。制定区域再生水循环利用试点、典型地区再生水利用配置试点、工业废水循环利用、国家高新区工业废水近零排放科技创新试点等实施方案，形成污水资源化利用“1+N”政策体系。研究制定“十四五”城镇生活污水处理和资源化利用规划。研究污水资源化利用统计方法与制度。完善用水总量控制指标中非常规水源利用指标考核相关规定。完善取水许可管理制度。

三是健全价格机制。建立使用者付费制度，放开再生水政府定价。

四是完善财政资金政策。加大中央财政资金对污水资源化利用的投入力度，支持地方政府专项债券用于符合条件的污水资源化利用建设项目，鼓励地方设计多元化的财政性资金投入保障机制。

五是强化科技支撑。部署相关重点专项开展污水资源化科技创新。引导组建污水资源化利用创新战略联盟。

中国水利水电科学研究院水资源所副所长赵勇表示，污水资源化具有鲜明的公益性特征，国家应在项目融资、收费制度、财政补贴、政策机制等方面予以扶持，同时建立合理的水价机制，发挥水价杠杆的作用，并建立与不同回用目标和不同区域特点相适应、不同经济发展水平可负担的多层次污水资源化技术供给体系，完善针对各类回用目标水的相关标准体系。

“目前，我国污水资源化利用处于初级阶段，中央财政加大支持力度会在很大程度上激发地方财政的积极性，会引导企业和社会的参与，形成共治局面。”中国财政科学研究院资源环境和生态文明研究中心助理研究员覃凤琴表示，水价是影响污水资源化利用的重要因素。目前，我国的自来水定价都很低，再生水利用还处于初级阶段，定价机制不够完善，缺少合理的收费和激励机制，目前仅有北京、成都等城市对再生水的价格出台了相关规定，大部分城市再生水定价还未放开，仅设置了上限或者指导价。所以，要想调动企业或者使用者的积极性，政府就要放开定价，完善污水资源化利用水价政策，不断优化使用者付费等价格机制。

覃凤琴表示，还可以通过政府购买服务的方式推动污水资源化利用。政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务的数量和质量向社会机构或组织支付费用。该方式会产生以下三方面的效果。

一是激励作用。污水资源化利用处于发展的前期，暂时还未被社会公众熟知和认可，在这种情况下，以政府购买服务的方式来推动，不但会保证相关企业的收益，也会激励相关企业不断改进技术，提高污水资源化利用效率。二是引导有效需求。政府购买再生水资源，用于具有公共生态环境服务功能的河湖湿地生态补水，会引导有效的社会需求，扩大再生水的需求量。三是推动绿色采购的发展。污水资源化是对资源的再利用，本质上是“变废为宝”，而绿色采购充分考虑环境保护、资源节约、安全健康、循环低碳等因素，优先采购和使用有利于环境保护的原材料、产品和服务，完全适用再生水采购。

“目前再生水做景观补水多，收费利用少，未来要加强有目的利用、付费利用。”清华大学环境学院教授王凯军认为，相关投资和收费机制亦需完善，缺少合理的收费和激励机制，会挫伤企业对再生水利用的积极性。

业内人士表示，缺少污水资源化利用目标确定机制，监督管理体制不完善，将导致规划目标难达成。

对此，朱黎阳表示，下一步应牢牢抓住水价改革窗口期，完善污水资源化利用水价政策，不断优化使用者付费等价格机制；按照市场需求放开再生水水价，加快制定再生水用于生态补水的标准，研究修订不同用途的污水资源化利用相关标准，提高各标准间的协同性和互补性；优化污水资源化利用的技术、规模和布局以降低成本，形成合理比价体系；地方层面也要针对不同流域制定差别化的标准体系，探索分阶段、分目标、分层次的污水资源化利用，不搞“一刀切”。