IIGF观点 | 构建市场化、多元化长江流域横向生态保护补偿机制建议

2021年4月16日，财政部等四部委发布《支持长江全流域建立横向生态保护补偿机制的实施方案》，明确到2022年长江干流初步建立流域横向生态保护补偿机制，2024年主要一级支流初步建立流域横向生态保护补偿机制，2025年长江全流域建立起流域横向生态保护补偿机制体系三个阶段性目标，并提出“补偿的内容更加丰富、方式更加多样、标准更加完善、机制更加成熟”。针对该方案提出的目标，本文通过分析国内流域生态保护补偿市场化机制案例，提出构建市场化、多元化长江流域横向生态保护补偿机制的政策建议。
　　一、流域生态保护补偿机制构建政策进展
　　生态保护补偿机制是生态文明建设的重要内容，是调动各方积极性、保护好生态环境的重要手段，是生态文明思想的重要组成部分。流域生态补偿机制是流域范围内生态保护地区和受益地区基于平等协商构建的成本共担、效益共享、合作共治的生态环境保护机制，是促进我国流域生态环境质量改善的重要政治举措，是保障流域可持续发展的重要制度创新。
　　2015年以来，在《生态文明体制改革总体方案》的总体引领下，中央层面持续出台生态保护补偿相关文件，逐步完善生态保护补偿权制度建设。2016年4月，国务院办公厅发布《关于健全生态保护补偿机制的意见》，提出完善转移支付制度，探索建立多元化生态保护补偿机制，逐步扩大补偿范围，调动全社会参与生态环境保护的积极性；2018年12月，国家发改委等九部门发布《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，提出引导者受益、社会投资者对保护者补偿的方式，明确建立市场化、多元化生态保护补偿的九大重点任务，包括发展绿色金融、健全碳排放权抵消机制等措施。
　　针对我国长江和黄河两大流域，相关部委发布专门的实施方案，以推动流域横向生态补偿机制建设，2018年2月，财政部发布《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》，2021年4月，财政部等四部委发布《支持长江全流域建立横向生态保护补偿机制的实施方案》，将生态优先、绿色发展的理念融入长江流域生态保护全过程，通过中央及地方财政资金引导，推动建立长江流域横向生态保护补偿机制，实现流域高水平生态保护和高质量发展；2020年4月，财政部等四部委发布《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》，构建上中下游齐治、干支流共治、左右岸同治的格局，探索建立黄河全流域生态补偿机制，推动黄河流域各省(区)共抓黄河大保护，协同推进大治理。　　二、构建市场化、多元化流域生态保护补偿机制重要意义
　　发挥市场资源配置作用，拓宽生态保护资金来源。在目前已构建的省域流域生态补偿协议中，生态补偿资金主要以财政资金为主，市场资金能够直接参与的部分较少。探索构建市场化、多元化的流域生态保护补偿机制，发挥财政资金的引导功能推动绿色信贷、绿色基金、绿色债券等多样化绿色金融工具在生态修复项目中的应用，可以解决生态保护补偿资金渠道偏窄、补偿方式单一等问题，为社会资本提供参与渠道，进一步拓宽生态补偿资金来源。
　　打通“绿水青山”就是“金山银山”的路径，推动生态产品价值实现。完善的流域生态保护补偿机制可以推动建立更为清晰的生态产品价值评价机制，实现生态保护者和受益者良性互动，打造受益者付费、保护者得到合理补偿的市场环境，通过多种市场化的路径实现生态产品价值，是打通从“绿水青山”到“金山银山”路径的重要制度基础。
　　三、市场化、多元化流域生态保护补偿机制实践案例研究
　　流域横向补偿资金引导多项绿色金融工具实现废弃矿山生态修复。赣州银行创新推出“绿业贷”，推动江西寻乌县文峰乡废弃矿山生态修复项目。该项目以江西与广东签订的《东江流域上下游横向生态补偿协议》为依托，使用该笔流域横向生态保护补偿资金为还款来源，由政府平台组建的项目公司通过绿色信贷向赣州银行融资2亿元，推动废弃矿山生态修复项目；赣州银行2020年发行第一期绿色金融债券融资15亿元，募资资金部分用于寻乌县的矿山修复项目贷款，下调绿色信贷FTP价格，有效降低融资成本；此外，政府还为该项目的银行贷款配备了风险担保，担保平台包括国有担保公司与第三方企业，化解不可控风险。
　　水权交易试点推动区域水资源优化配置。2016年6月，中国水权交易所成立并开始运营，通过开展水权交易，优化区域水资源配置，将水资源引导至拥有更高使用效率的地区或者机构，从而达到节约水资源、保护水环境的目标。截至2020年末，中国水权交易所共成交602单交易，总交易水量31.88亿方，总成交金额21.17亿元。内蒙古、甘肃、江西、江苏等省市积极开展区域水权/取水权交易、灌溉用水户交易，推动水资源使用权在流域间的合理配置。但总体来看，水权交易更多集中在一级市场，市场在水资源配置中发挥作用才刚刚起步，尚未推出基于水权的金融产品和融资工具。
　　四、构建市场化、多元化长江流域横向生态保护补偿机制建议
　　在相关政策的支持下，我国生态保护补偿机制建设持续推进，重点领域、重点区域、流域上下游等生态补偿范围不断扩大，对生态环境保护发挥了重要的作用。但实践过程中，仍然存在企业和社会公众参与度不高、市场化程度偏低等问题，需要进一步完善打造市场化运作、参与形式多样、可持续的生态保护补偿机制，激发全社会参与生态保护的积极性。
　　(一)加强制度支撑
　　进一步加强流域横向生态保护补偿制度建设，推进自然资源确权登记，明确自然资源资产产权主体，合理界定出让、转让、出租、抵押、入股等权责归属，为明确补偿交易主体责任、以及金融工具的投入使用提供清晰的权责划分标准；建立生态产品价值评价体系，建立反映生态产品保护和开发成本的价值核算方法，探索建立体现市场供需关系的生态产品价格形成机制。
　　(二)加强财政引导
　　进一步发挥财政资金的引导功能，设立从中央到地方的流域生态补偿财政保障机制；中央财政安排资金引导和鼓励市场化多元化流域补偿机制创新，对撬动社会资本效应显著、环境质量改善突出的地方给予倾斜；鼓励以地方为主体建立横向流域生态保护补偿机制，加强区域协商、推动协同治理，探索省域间市场化、多元化的流域生态补偿方式，增强各项举措的关联性和耦合性，提供财政资金使用的有效性，撬动更多社会资本进入生态保护领域。
　　(三)推动绿色金融产品创新
　　发挥绿色金融对投融资的引导功能，根据生态产品不同特性，借助金融产品创新提升生态补偿对于多层次资本市场的运用能力，例如设立相关基金、发行绿色市政债券等，通过丰富的金融工具引到社会资金的广泛参与。例如开发基于水权、林权等环境权益的金融衍生工具，探索“生态资产权益抵押+项目贷”模式；鼓励政府性融资担保机构为符合条件的生态产品经营开发主体提供融资担保服务；探索生态产品资产证券化路径和模式。
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