碳交易如何“奖励先进 惩戒落后”？

日前，生态环境部发布了《碳排放权交易管理办法(试行)》（以下简称《管理办法》），并已开始实施。《管理办法》定位于全国碳排放权交易及相关活动，规定了各级生态环境主管部门和市场参与主体的责任、权利和义务，以及全国碳市场运行的关键环节和工作要求，为全国碳市场开展第一个履约期奠定了基础。

那么，《管理办法》有哪些关切点需要注意，如何理解其中的核心思想？近日，本报记者采访了国家应对气候变化战略研究和国际合作中心副主任马爱民，围绕全国碳市场制度建设和工作进展情况进行了分析和解读。

关注一

全国碳市场为何首先覆盖首选电力行业，下一个行业可能是谁？

要建立全国统一的碳交易市场，覆盖行业的选择是确保减少碳排放效果的重要保障，也是全国碳市场平稳顺利运行的前提。从各地碳市场试点的工作经验来看，根据各地实际情况，覆盖行业的选择也各有不同，主要分布在电力、钢铁、建材（水泥）、有色金属、石化、化工、造纸和航空8个主要行业。那么为什么电力行业首当其冲进入全国碳市场，在制度设计上又有哪些考量？

“选择哪一个行业进入碳市场，首先要考虑行业的碳排放量是多少。这个排放量要考虑具体排放量的多少，也要综合考虑行业的排放量占全国总排放量的比例。”马爱民说。

建设全国碳市场，首先牵住电力行业这个牛鼻子，正是抓住主要矛盾，从“量”上进行的考虑。据相关资料显示，首批纳入全国碳市场的重点排放单位涵盖了我国2200多家发电企业，其二氧化碳排放量占全国碳排放量的40%以上。单从数据上不难看出，将电力行业首先纳入全国碳市场，其重要性不言而喻。

“其次，还要考虑该行业是否具备参加碳市场的基本条件，主要就是看该行业的数据基础是否已经成熟完善。”马爱民告诉记者。自2013年全国各地碳市场试点工作开展以来，生态环境部在每年之初都要求电力行业的重点排放单位自主上报前一年的排放数据，已经形成良好的数据基础。

此外，就发电行业的产品性质来说，主要是热、电两类，产品类型相对单一，且发电企业多数规模较大，排放数据计量设备完备，相较于其他行业核算的复杂性而言，发电行业更易于核算单位发电量的排放水平，为其在全国碳市场的平稳健康运行提供数据保障。

最后，马爱民还向记者介绍，行业内减排的成本是否存在差距也是在选择覆盖行业时不容忽视的另一个重要因素。由于不同发电企业在规模、发电方式、机组容量、燃料价格及运输成本等方面存在差异，直接影响单位发电量的减排成本，碳排放权也因此在碳市场上被需求促成交易。这样的差距也让碳交易市场更加活跃，减排效果也会更加明显。

“随着全国碳市场在电力行业的逐渐成熟，今后将把钢铁、建材（水泥）、有色金属等行业陆续纳入到全国碳市场的范围里来。”马爱民说。

关注二

《管理办法》中如何体现“奖励先进，惩戒落后”的原则？

此前，生态环境部应对气候变化司司长李高对媒体表示，对发电行业将通过行业基准法开展配额分配，基于实际产出量，对标行业先进碳排放水平，配额免费分配且与实际产出量“挂钩”，体现奖励先进、惩戒落后的原则。那么如何理解“奖励先进，惩戒落后”？马爱民在这里给出了解释。

“‘奖励先进，惩戒落后’简单说就是在固定期限内给行业内设定一个排放的基准线，碳排放优于基准线的企业将得到奖励，低于基准线的企业将受到惩罚。”马爱民说道。

2020年末，生态环境部出台了《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》（以下简称《方案》），《方案》中确定了发电行业将实施免费的配额方式，并采用行业基准法核算重点排放单位的配额量。

其中值得注意的是，这里采用的行业基准法并非是给重点排放单位设定一个具体数值作为减排指标，而是根据重点排放单位上报的排放数据，计算出整个行业内单位发电量的碳排放平均水平，在此基础上，把优于行业平均水平的一个程度设定为基准线。

这就好比一个班进行了考试，同学们平均成绩是60分。老师把合格分数线从原来的60分上调到70分，要求每名学生要达到70分才视作合格，并表示考试成绩好的同学可以把高于70分的部分拿去兑换奖励。这就意味着，低于70分的同学距离合格分数线就还有一定的进步空间，就要受到向好学生购买分数的“惩罚”。

不难理解，通过企业自身努力实现单位发电量的碳排放水平优于基准线的企业，等同于在排放配额上有盈余，这一部分配额可以通过在碳市场中交易转化为企业的利润，相当于“奖励”。反之，碳排放水平低于基准线的企业需要在碳市场购买配额填补自身的缺口，增加了企业的成本，相当于一种“惩罚”。

这样做的好处就是引导全班同学向70分以上靠拢，让整个班级的成绩变得更好。要说明的是，“合格分数线”是动态的，如果全班的整体水平都接近70分了，那么也就说明大家完成的效果相对较好，意味着合格分数线也需要适时调整了。

关注三

如何理解碳排放权的抵消机制？哪些项目可以清缴？

所谓抵消机制，简单地说就是通过审定的1吨二氧化碳减排量，可用于抵消1吨二氧化碳排放量。目前我国经审定的可用于抵消的碳减排量主要为国家核证自愿减排量（CCER）。

目前，从中国碳排放交易网上公布的CCER的类型和项目数量来看，主要集中在新能源和可再生能源项目上，其中风电有90个、光伏发电有48个、户用沼气有41个、水电有32个、生物质发电及其他有42个。

根据《管理办法》第二十九条规定，重点排放单位每年可以使用国家核证自愿减排量抵销碳排放配额的清缴，抵消比例不得超过应清缴碳排放配额的5%。

值得关注的是，早在2017年3月14日，国家发改委暂停CCER项目备案和减排量备案的审批。这次《管理办法》第二十九条的发布，也说明在全国碳市场不断完善的过程中，将会加快重启CCER项目的备案和减排量备案的审批。

“这将意味着重点排放单位还可以通过国家核证自愿减排量来代替一部分配额，从而帮助企业实现履约。”马爱民解释道。

马爱民还告诉记者：“当然，国家核证的自愿减排量在全国碳市场使用也不是没有限制，抵消比例不得超过应清缴碳排放配额的5%。此外，在全国碳市场推进的过程中，今后还将会对用于抵消机制的自愿减排项目类型、建设时间项目类型做出进一步规定。”