提升监管执法精细化水平 减轻企业负担

近日，生态环境部印发《关于加强生态环境监督执法正面清单管理推动差异化执法监管的指导意见》（以下简称《指导意见》），指导各地进一步做好生态环境监督执法正面清单工作。针对《指导意见》出台的必要性、内容等问题，生态环境部执法局有关负责同志回答了记者的提问。

问：请介绍一下监督执法正面清单工作进展情况？

答：2020年3月，生态环境部印发《关于统筹做好疫情防控和经济社会发展生态环保工作的指导意见》，提出建立实施环评审批正面清单和监督执法正面清单制度。生态环境执法局积极做好监督执法正面清单配套规定出台和宣传解读工作，指导各地积极探索完善相关制度，将其作为转变执法理念、优化执法方式的重要抓手。这项制度实施一年来，取得了良好社会反响。各地普遍反映，这项工作既提升了监管执法的精细化水平，有效防范了执法中的形式主义、官僚主义，提高了执法效能，又切实减轻了企业负担，充分展现了生态环境部门对实体经济发展的关注和支持，在经济社会发展方面释放了积极信号。

为了将监督执法正面清单工作落实落细，生态环境部建立了工作调度和信息收集发布机制，定期调度各地工作进展，研究解决各地面临的问题和困难，总结梳理各地实践经验，先后发布4次新闻通稿，公布3批正面清单典型案例。据统计，截至2021年3月底，各省级生态环境部门均制定出台了实施方案，将8.45万家企业纳入清单。各级生态环境部门开展非现场检查49.24万余次，发现各类环境问题12591个，立案处罚1293件。各地严格规范自由裁量，对环境违法行为轻微并及时纠正且未造成环境危害后果的，依法减免行政处罚1284次。

问：请介绍一下制定出台《指导意见》的必要性？

答：前面谈到，监督执法正面清单提出的背景是关于统筹做好疫情防控和经济社会发展生态环保工作的要求，某种意义上讲，是一项应急措施。随着疫情防控常态化，急需总结经验，推动这项工作走向制度化、常态化。

为此，生态环境部在2020年8月启动了《指导意见》的起草工作，组建文件起草专班，先后赴河北、山东、广东、辽宁、江苏等地开展调研，邀请相关行业协会、企业集团代表座谈研讨，了解各地工作进展，听取各方对起草《指导意见》的意见建议。2020年12月和今年2月，先后征求了生态环境系统和社会公众意见。各方认为，出台《指导意见》的时机成熟，其迫切性和重大意义主要集中在以下3个方面。

一是继续统筹做好疫情防控和经济社会发展生态环保工作的迫切需要。建立实施监督执法正面清单制度，是生态环境部根据社会经济发展和形势变化对环境监督管理政策及时调整完善的成果，是生态环境系统做好“六稳”工作、落实“六保”任务的重要举措。当前，我们已经取得抗击新冠肺炎疫情斗争重大战略成果，经济社会发展逐步恢复，从构建疫情防控和经济社会发展工作中长期协调机制的角度，有必要及时调整制度定位，将正面清单的政策导向由“支持相关行业企业复工复产的应急措施”转变为“发挥示范带动作用，推动执法方式转变，形成政府企业多方共治的制度化、常态化措施”。

二是落实党中央、国务院决策部署的重要举措。2018年8月，生态环境部印发《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》，要求实现对不同生态环境守法水平监管对象的差别化管理，为守法企业创造公平竞争环境。2019年9月，国务院印发《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》，要求规范涉企行政检查和处罚，通过取消、整合、转为非现场检查等方式，压减重复或不必要的检查事项。2020年1月1日实施的《优化营商环境条例》第五十六条规定，推行以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管，提升监管的精准化、智能化水平。2020年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，提出明晰政府、企业、公众等各类主体权责，畅通参与渠道，形成全社会共同推进环境治理的良好格局。实施监督执法正面清单制度，压减不必要的现场执法检查，切实减轻企业负担，是深化“放管服”改革，优化营商环境，形成全社会共同推进环境治理良好格局的重要举措。

三是优化生态环境保护执法方式，提高执法效能的重要抓手。实施监督执法正面清单制度，推动非现场执法检查和差异化监管，是优化生态环境保护执法方式、提高执法效能的重要抓手。今年1月，生态环境部印发《关于优化生态环境保护执法方式提高执法效能的指导意见》，明确要求各地建立实施监督执法正面清单制度，明确清单编制、审定、公开程序，采取差异化监管措施。《指导意见》的出台，将进一步推动各级生态环境部门优化执法方式、完善执法机制、规范执法行为，全面提高生态环境执法效能。

问：《指导意见》的主要内容有哪些？

答：《指导意见》共4个部分10条，从总体要求、加强监督执法正面清单管理、推动差异化执法监管、落实企业守法责任等4个方面提出要求。

一是关于总体要求。提出坚持引导企业自觉守法与加强监督执法并重原则、坚持严格规范执法与精准帮扶相结合原则、坚持统一监管标准与差异化监管措施相结合原则。

二是关于加强正面清单管理。聚焦正面清单管理工作，明确管理职责分工、正面清单制定、企业纳入发布程序、动态管理和相关制度衔接的要求。

三是关于差异化执法监管。聚焦减少现场执法检查次数和规范执法检查程序，提出健全非现场执法方式要求。

四是关于企业守法主体责任。分别从鼓励企业环境守法和严惩环境违法角度，针对落实企业守法主体责任进行规定。

问：如何认识监督执法正面清单制度的定位？

答：监督执法正面清单制度是生态环境部门对企业执法过程中的差异化管理措施，是推动以非现场执法检查替代现场执法检查的制度。这项制度着眼于减轻企业负担，推动形成多方共治，是对执法理念、执法方式的探索和创新。我们希望通过深入实施这项制度，逐步提升对企业非现场执法检查比重，提高通过非现场执法途径发现环境违法问题的比例，压减不必要的现场执法检查次数，鼓励环境守法，严惩环境违法。需要说明的是，纳入过程由地市生态环境部门主动进行，不涉及企业申报批准。这项制度没有改变企业环境守法的责任和生态环境部门监管履职要求，不是准许企业从事特定活动，也不是确认企业具备某种特定资格、身份，不属于行政许可或行政确认。

问：实施监督执法正面清单制度是否意味着对企业“不管不问”或者“降低要求”？

答：《指导意见》提出，各级生态环境部门要坚持执法工作方向不变，力度不减，严格依法履职，对正面清单企业免于或减少现场执法检查，不等同于“不管不问”“降低要求”。各级生态环境部门要将监督执法正面清单制度纳入执法计划并与“双随机、一公开”监管制度有效统筹。同时，明确清单有效期，规定在有效期内地市级生态环境部门要组织对清单内企业至少进行一次“体检式”现场帮扶，及时了解企业现状，督促企业提高环境管理水平，这也是防止对正面清单企业“不管不问”“失于监管”的重要措施。

此外，《指导意见》明确了正面清单企业严重违法的惩处措施，正面清单企业未主动报告情况，或存在其他恶意违法行为的，要依法从严从重处罚，涉嫌犯罪的要依法移送公安机关，及时移出正面清单，列为“双随机、一公开”特殊监管对象，并向社会公开。

问：《指导意见》提出了哪些差异化执法监管的措施？

答：根据我们了解的情况，在部分地方的确还存在对企业执法检查、调研督导过于频繁的情况，一些不必要的检查给企业带来了很大的迎检负担，一定程度上干扰了企业的正常生产经营。《指导意见》要求各地全面梳理分析本行政区域现场检查的种类、数量，大幅减少各类现场调研指导和执法检查次数。明确规定，对正面清单企业原则上不主动进行现场调研指导，正面清单企业被列入本级生态环境部门组织的各类环保专项行动、专项检查范围的，以非现场方式为主开展执法检查。同时，《指导意见》明确对正面清单企业现场执法检查启动条件和程序，减少不必要的企业人员陪同检查和重复性提供材料，推行清单式现场执法检查，鼓励探索现场执法事项事先告知制度，不得随意提高监管标准和要求。对正面清单企业采取非必要不现场执法检查的原则，对确需赴现场调查核实的，应经本执法机构负责同志同意。

针对非现场检查方式，《指导意见》也提出了差异化的要求。对重点排污单位，通过污染源自动监控系统和视频监控、环保设施用水用电监控等物联网监控系统开展非现场监管；对其他企业，通过物联网监控系统或利用能源管理部门数据开展非现场监管。

问：《指导意见》印发后如何与前期工作衔接？

答：2020年3月，生态环境部提出的监督执法正面清单行业类别是针对疫情防控的应急措施，部分省级生态环境部门在生态环境部提出的行业类别基础上探索增加了适合本地实际情况的行业类别，具有很强的地方特色。为了鼓励地方因地制宜明确纳入条件，细化程序，《指导意见》不再针对具体的行业类别进行规定，改由省级生态环境部门结合本地产业结构、环境容量、环境质量改善目标、监管执法能力，并综合考虑企业装备水平、达标排放情况、排放总量情况、监控系统联网情况、环境风险管理能力、环境信息公开情况、环保信用评价结果、整改落实情况等因素合理设定正面清单纳入条件。

我们认为，就正面清单企业数量而言，要综合考虑生态环境部门监管能力、履职要求和企业的标杆示范作用等因素，要坚持合理控制纳入企业数量，逐步扩大纳入范围的原则，初期纳入的企业数量不宜过大。

《指导意见》要求，今年9月底之前，设区的市级生态环境部门要牵头对现有清单内企业全面梳理、严格筛选，按程序重新确定正面清单企业名单并公布。