生态环境损害赔偿金谁来管合适？

一起环境民事公益诉讼案宣判后，我们往往只看到了“前半截”：原告胜诉了，被告赔大了，资金也都到账了。看似问题解决的背后，环境公益诉讼提起的目的是什么？维护社会公共利益，公共利益是趴在账户里冷冰冰的数字吗？显然，资金到账并不代表受损害的生态环境得到了及时修复。眼下，生态环境损害赔偿金如何使用俨然成了一道实践难题，困扰着参与其中的各方。

难题如何破解？4月15日，由中国环境记协和中华环境保护基金会共同主办的第十五期环境茶座，聚焦“健全环境民事公益诉讼生态环境损害赔偿金管理使用机制”这一主题，展开了热烈讨论。

从一起案件说起

明知市场正常处置价格，却仍以明显不合理低价将危险废物交由他人处置，客观上纵容和促使了非法处置的行为，损害了环境公共利益。

2019年5月，北京第四人民法院（以下简称北京四中院）立案受理了中华环保联合会诉中国石油化工股份有限公司北京燕山分公司（以下简称燕山石化）环境污染责任纠纷环境民事公益诉讼一案。

2020年12月，原被告双方自愿达成调解协议。燕山石化积极履行社会责任，支付因河北省黄骅市津东化工有限公司（以下简称津东化工公司）非法处置废碱液造成的生态环境损害赔偿金2253472元。

你可能没有留意到，这起案件中，燕山石化将上述生态环境损害赔偿金支付给环境公益诉讼基金管理人中华环境保护基金会进行管理使用，专项用于生态环境保护、修复、治理，防治生态破坏和环境污染。

据了解，北京四中院建议生态环境损害赔偿金由中华环境保护基金会统一管理，建立相应的管理制度，这在环境民事公益诉讼领域系全国首例。

环境茶座上，审理此案的北京四中院民庭庭长马军详细介绍了采取这一方式的初衷。

“环境民事公益诉讼案件审判探索到了深水区以后，我们更多的是在思考用什么方式让被告承担社会责任，更有利于推动公益事业。实践中，遇到的最大问题是多元化的责任承担方式，有预防性责任承担、恢复性责任承担、替代性责任承担，还有服务功能丧失的责任承担，包括《民法典》规定的惩罚性赔偿金如何使用等。”

马军说，总结这些归根结底还是生态环境损害赔偿金如何合理使用问题，生态环境治理是一项系统工程，法院执行庭将赔偿金执行到位以后，如何花好这笔钱他们并不在行。早前也尝试过公益信托基金，但很快发现该类基金在管理钱上确实很专业，但是在以环境保护公益为目的的使用上，还是要回到依托环保组织和环境领域专家上来。

兜兜转转间，类似中华环境保护基金会这样专业的环保类基金成了最好的选择，于是才有了北京四中院在上述案件中的尝试。马军说。

谁能管好和用好生态环境损害赔偿金？

出席环境茶座的专家们均认为，目前生态环境损害赔偿金的归属不明晰。到底这个钱归属哪儿呢？

之前早有研究的国家生态环境保护专家委员会委员、天津大学法学院院长孙佑海介绍，目前主要有四种情况：第一种是归国家财政所有；第二种是归政府的一个专项账户，比如在生态环境部门；第三种是归法院执行账户来管理，现在好多地方是这样；第四种，有人建议归公益性质的基金会来管理。

据了解，实践中普遍认为前三种方式钱进去了用起来很麻烦，甚至还有的地方钱都不愿意要，因为不知道这是什么钱。

南京环境资源法庭庭长陈迎对此深有同感。据他介绍，无锡中院很早就尝试在市政府名下设立专项账户，最大问题是每次用钱都需要分管财政的副市长审批，流程繁琐；还有一种尝试是在审理常隆农化公司案件中，法院执行的1.1亿多元设立了专项账户，最终由原泰州市环保局根据这笔钱拿出了一个完整的修复项目方案，这里面没有一分钱是事务性费用，要知道这样的项目在推进过程中，政府实际上是要贴进去大量的钱，所以也是不可复制的。

考虑来考虑去，孙佑海认为拿到由公益性质的基金管理可能是一种比较好的方式。“基金的支取更加灵活，通过基金管理又能够避免法院承担繁琐的事务性工作，也能绕开行政机关相对复杂的流程，而且环保公益的使命感决定了基金的使用能更好地用于环境保护，最后基金的管理也比较公开，能确保资金使用在社会的监督之下。”孙佑海说。

不过孙佑海也坦言，现在这种方式最大的问题是没有立法。他呼吁生态环境损害赔偿早日立法，推动建立专门的赔偿金接收、使用、管理和监督制度，使它更好地用于生态环境保护事业。

马军补充到，最高人民法院在2014年6月、2018年6月先后出台了两个有关生态文明的司法意见，前者提到探索设立环境公益诉讼专项基金，将环境赔偿金专款用于恢复环境、修复生态、维护环境公共利益；后者进一步提出建立公益诉讼资金的管理、使用、审计监督等制度，确保资金用于受损生态环境修复治理。

开了一个好头

“能够获得环境民事公益诉讼方和法院方的信任和认可，我们感到特别振奋，由于资金来源的特殊性，我们也感到压力。”中华环境保护基金会副秘书长王振刚说，比如生态环境损害赔偿金的管理和使用存在哪些难点，怎么解决管理和使用过程中如何体现环境民事公益诉讼制度的设计初衷，由优质社会组织负责赔偿金管理模式是否具有可复制性，在环境民事公益诉讼领域会带来怎样的示范作用和导向价值等。

虽然有这样或那样的不确定性，环境茶座上，记者听到的更多的是对北京四中院在探索生态环境损害赔偿金使用方面的努力表示肯定。

中华全国律师协会环境资源与能源法专业委员会主任周塞军说，在2019年第一次知道有中华环境保护基金会这样一个机构的时候，他的第一反应就是这个机构应该干件大事，把法院判决的生态补偿和修复的资金给管起来。没想到，北京四中院这么快就有了尝试。他还说这起案件很有标志性，未来工作做好后可以作为一种模式进行运作和推广。

孙佑海评价，这次北京四中院探索把生态环境损害赔偿金交给中华环境保护基金会管理和使用的做法，可以说在全国开了一个很好的头。他说多年来，中华环境保护基金在生态环境部的直接监管下，一直很高效卓越地从事了环保基金的运作工作，交给他或者类似的机构，都是非常好的。

最高人民法院《中国应用法学》编辑部主任、中国环境科学会环境损害鉴定评估专业委员会副主任韩德强表示，北京四中院判决的这起案件典型性很高，下一步就是怎么来研究它，怎么能够把它定格，把它作为一个典范，或者作为一个可复制的模式。

长期从事环境资源审判工作的陈迎感触更深。在他看来，一切有利于将资金用于生态环境保护的探索都是应当值得肯定的和支持的，既然现在没有成熟的路径，那就先走走看，总比资金放在那“睡觉”好。

据介绍，为高效、安全、科学地管理和使用这个资金，达成案件的初衷，中华环境保护基金会目前已经成立了由学者、法官、律师、环境科技专家组成的基金管理委员会，并制定了《基金管理办法》。

一切都还是刚刚开始！