高质量发展阶段的水治理标志和要求

一、贯彻新发展理念是高质量发展的本质要求

高质量发展本质要求是贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念。坚持创新发展，改变过去高投入、拼规模的粗放式增长模式，走内涵式发展道路，推进科学、技术和制度的全方位创新，提升科技和治理水平，提高资源配置效率；坚持协调发展，促进区域协调发展、城乡协调发展、行业协调发展，注重国家硬实力和软实力的同步提升，不断增强发展的整体协调性；坚持绿色发展，推行资源节约、环境友好的生产生活方式，建设环境健康、生态良好、生活幸福的美丽中国；坚持开放理念，顺应经济全球化潮流，扩大加深对外开放，承担和引领建设人类命运共同体的使命和潮流；坚持共享理念，以人民为中心，建立和完善人人参与发展过程、共享发展成果的中国特色社会主义。

二、水治理进入高质量发展阶段的若干标志

我国进入高质量发展阶段，在水治理方面也有若干显著的标志。

我国水利发展已经进入用水微增长甚至负增长的阶段。我国用水量变化见下图。从20世纪70年代后期开始，我国农业用水进入微增长阶段；从20世纪90年代中期开始，我国农业用水进入波动中负增长、工业用水和总用水进入微增长阶段；2014年至2019年，我国农业用水、工业用水和总用水量都进入负增长阶段。

我国主要污染物排放量已经跨过环境库兹涅茨曲线拐点进入稳步下降阶段，河湖生态流量逐步恢复、水生态状况恶化趋势扭转。历年统计数据表明，与烟（粉）尘排放量、二氧化硫排放量、氮氧化物排放量等大气污染物从2014年前后开始稳步下降类似，我国主要水污染物排放量也已经改变上升趋势转而下降。其中化学需氧量数据因为统计口径不同而年际波动较大，但不影响对整体下降趋势的判断。2007年和2017年两次全国环境普查数据也表明，我国主要污染物排放量已经大幅度下降。河湖生态需水受到前所未有的重视，流域生态调度已广泛实施，河湖生态流量逐步得到恢复，河湖水域功能达标率稳步提升，水生态恶化的趋势得到有效遏制，开始转为逐步改善。

我国水土流失状况根本好转，水旱及相关灾害防控能力大为加强，流域生态逐步恢复。全国水土流失治理效果显著，以黄河为例，河流输沙量呈趋势性大幅度减少；全国森林覆盖率稳步提升，农作物受灾面积和发生地质灾害的次数趋势性下降，说明流域生态环境状况有根本性改善，抗御水土流失、泥石流等地质灾害、洪涝和干旱灾害的能力大幅度增强。

我国已经初步形成政府管制、市场调节、社会参与、设施支撑、科技引领的现代水治理体系，初步具备了现代化的水治理能力。我国政府发挥了很好的流域治理、水旱灾害防治、水资源配置的统筹规划和统一指挥职能；与此同时，水价、水权交易、水工程招标投标、水服务购买、政府和社会资本合作（PPP）等市场机制也发挥了重要的市场调节作用；专家咨询论证、利益相关者意见调查、社会意见征求等提供了广泛的社会参与途径和方式；基础设施建设一直是政府重点关注和投入的领域，软硬件基础设施建设总体上保障了国家水安全；水利科技在水循环基础研究、水工程技术研究、水管理制度研究各方面进入国际先进行列，注重通过科技创新引领国家水治理水平的不断提高。

三、高质量发展阶段对水治理的要求

根据高质量发展阶段贯彻新发展理念的本质要求，对水治理所处阶段进行判断，可以推断今后一个时期高质量发展对水治理的总体要求。

1.不搞大开发而要大保护

习近平总书记指出长江要“共抓大保护,不搞大开发”。其实不仅仅是长江，对全国总体而言，也应该进入大保护的阶段。落实流域大保护的方针，一方面要改变以工程建设为中心的水治理模式，切实转变到以水资源高效利用和流域保护为中心的水治理模式；另一方面要避免“流域保护的工程化思维”、企图通过大规模修建工程的方式来解决生态问题，而要尊重生态规律，以保持生态系统的自然本底状况为生态保护原则，充分利用自然生态系统自我调节和恢复的能力，改变人类过度干预自然的错误行为，主要采用减少人类破坏、自然恢复的方式来保护和恢复生态。

2.供水保障从扩大规模向提高保证率转变

在全国用水微增长甚至负增长情况下，除个别缺水地区，不应再追求扩大供水规模，而应以提高供水保证率和供水质量为重点。对于农业灌溉，传统的供水保证率标准是75%，这对于高标准农田尤其是设施农业而言显然标准偏低，是否可以提高到跟工业一样的标准（95%）？设施农业已经工业化，资本密集度也比传统大田农业高了很多，理应有更高的供水保证率。对于城乡生活用水，提高保证率和供水水质是重点，应在替换不合格供水水源、规划和修建城镇应急后备水源工程、集中供水水源地保护、自来水处理和配送系统的质量提高、城乡供水一体化、偏远地方供水安全保障、提高供水效率等方面下功夫。

3.洪涝防治从重点保障向面上普及转变

我国大江大河、城市的防洪标准已经基本达到要求，但中小河流、农村地区的防洪除涝标准以及城市内部的除涝标准还普遍偏低。按照高质量发展要求，从大江大河、城市的重点防洪，转向国土全覆盖的高标准洪涝防治模式是大势所趋。为适应和推动这一转变，最要紧的一项工作是加强县级基层的防洪能力建设。急需合理安排基层管理机构专业岗位设置、专业人员配备、专业服务支撑机构的配置，以保证基层有足够的人力资源和专业能力来应对水安全挑战。

4.水管理从粗放式向精细化转变

改变传统水利粗放式发展模式，积极应用和融合现代信息化、智能化等高精尖技术，发展精细化水利，提高水资源配置效率。

获取更全面、及时、准确的水相关信息，提高水监测和计量水平，是水精细化管理的基础，没有水的精确计量就谈不上水的高效利用；提高降雨、径流等各种水变量的预报水平，是水精细化管理的一个重要前提，提高水信息预报水平可以大大提高水管理绩效；创新水资源配置和调度、流域综合调度优化技术，是水精细化管理的核心内容；发展水管理智能化技术是未来水管理精细化的方向。

5.改革创新进一步发挥市场机制配置水资源的作用

应让市场在资源配置中起决定性作用，但就水资源配置而言，目前仍是以政府管制为主。如何在发挥政府把握全局、运筹长远的前提下，充分发挥市场机制灵活、高效配置水资源的作用？

制定规划，限期实现所有水价的全成本定价。水价应该反映供水成本和水资源的价值，只有体现水资源价值的水价才能引导水资源的高效配置。制定配套政策，对贫困人群进行水费补贴，以补偿提高水价对贫困人群正常生活的影响。

完成缺水流域的水量分配方案，并把分配的水量作为产权性质的水权来管理。

在缺水地区把行政管理性质的取水许可转换为产权性质的水权。作为行政许可的取水许可需要定期复核，或者重新发证，或者取消，具有较大的不确定性；作为产权的水权具有更高的法律地位，只要不违法，行政不得随意干涉其拥有和使用。为更好地发挥水权在水资源配置中的作用，有必要把缺水地区现有的取水许可转换为产权性质的水权。就管理实务而言，直接取水的微观用户取得了水权（包含了取水口、取水量、退水量等水权要素）自然就取得了取水许可，不必重复设置两种证件。

进一步推进水权交易制度改革。放开同一个供水区内行业内部的水权交易，在论证审批前提下推动同一个供水区内的跨行业交易和不同供水区或不同行政区的跨区水权交易；建立灵活的水权交易市场体系，以便利交易、减少交易成本为原则，能在当地完成的交易尽可能在当地完成，不必、也不应当把全国的水权交易都集中到北京来进行。一般水权交易市场应该跟一般商品交易市场的性质相同，只是提供水权交易的场所和交割的服务，而不应该按股市、期货市场来看待，更不应该按股市、期货市场防范风险的制度来管理普通水权交易市场，除非是有水权期货交易许可的特殊水权交易市场。按股市、期货市场来管理水权交易市场，无疑会加大水权交易的成本，不利于水权交易的开展。