近十年中央一号文件下，农村供水的冷思考和热作为

十年中央一号文件，农村供水新高度
　　沉甸甸的中央一号文件，为广大农民群众带来牛年新春的“政策大礼包”。
　　一号文件只是一个编号，但是连续18年以中央一号文件的形式聚焦“三农”问题，显示出党中央对“三农”问题的高度重视，对农民兄弟的深切关怀。民族要复兴，乡村必振兴。实现中华民族伟大复兴，解决好城乡发展不平衡不充分问题，畅通城乡经济循环，应对国内外各种风险挑战，“三农”都是基本盘，都是压舱石、稳压器、战略后院。
　　其中，农村供水问题关系到广大农民群众最基本的生活状况和农村产业发展的空间，是乡村振兴非常重要的前提条件。自然，每年的中央一号文件都会对农村饮水和城乡供水一体化做出重点要求和相关工作部署，可见我国对农村饮用水安全的重视程度之高。根据中央一号文件内容侧重点的变化，可以看出我国农村饮用水工作在不同阶段的整体进展和发展脉络。
　　表.近十年中央一号文件对农村供水的要求　　“十二五”伊始，我国就对农村供水提出了很高的期望。无论是农村集中供水工程建设，还是农村饮水安全工程运行管理机制，或是相应的用地政策和税收优惠，中央一号文件都提出了比较清晰的指导思路。纵观“十一五”和“十二五”期间，我国累计解决了超过5.2亿农村人口的饮水问题，我国农村长期存在的饮水不安全问题基本得到解决。
　　“十三五”期间，中央决定实施农村饮水安全巩固提升工程，对已建工程进行配套、改造、升级、联网，健全工程管理体制和运行机制，进一步提高农村集中供水率、自来水普及率、水质达标率和供水保证率。其中一个重要节点是2017年，党的十九大报告明确提出了实施乡村振兴战略，强化城乡统筹发展，加快推动城乡基本公共服务均等化的要求。
　　此后，2018年到2020年，中央对农村供水和城乡供水一体化的重视程度明显进一步提升。2018年，水利部、国务院扶贫办、国家卫生健康委联合印发了《关于坚决打赢农村饮水安全脱贫攻坚战的通知》，回答了农村饮水安全和打赢脱贫攻坚战之间的关系，并对打赢农村饮水安全脱贫攻坚战提出明确的要求。2019年，李克强总理在《政府工作报告》指出“今明两年提升6000万农村人口的供水保障水平”，加快了农村供水工程补短板的步伐。
　　到2020年，中央一号文件将“提高农村供水保障水平”单独列出，作为30项实实在在的重点工作之一，一方面对农村饮水安全巩固提升工程任务提出全面完成的要求，再次强调有条件的地区推进城乡供水一体化；另一方面表明中央财政将加大财政力度，在农水工程的维修养护上会补助一些经济欠发达的地区。
　　2021年的中央一号文件不仅是瞄准今年的“任务书”，更是瞄准“十四五”、覆盖未来五年的“路线图”。它提出了一个目标“2025年农村自来水普及率达到88%”；重点关注了三点“水源工程建设和水源保护、规模化供水工程建设和小型工程标准化改造、农村水价水费形成机制和工程长效运营机制”；至于“有条件的地方推进城乡供水一体化”，已经是连续第三年强调了。
　　今年一号文件的颁布，无疑给农村市场掀起了一阵小高潮，吸引了众多关注的目光，不乏文章描绘千亿、万亿市场空间的宏伟蓝图。不过，在看见巨大蓝海的同时，首先对其进行充分的分析和预判，分辨真假需求，识别潜在风险，评估投入产出，谨防被卷入一片充满漩涡的海域。
　　冷思考1 区域发展不均衡，规模化水平不高
　　数据显示，我国农村供水普及率近三年分别为81%、82%、83%，每年均以1%的速度稳步提升，照此趋势，制定“十四五”期末88%的目标科学合理可行，基本没有问题。然而，现状是每个省份的供水普及率差别不小，区域发展不平衡。
　　换个角度来看，虽然农村供水普及率的数据还不错，但我国农村供水工程大多都是千人以下的和分散的，农村供水工程规模化人口比例很低。水利部农村饮水安全中心处长张汉松曾指出，根据我国各省农村供水规模化人口的比例，可将不同省份分为三个梯队：
　　第一梯队，江苏，其农村供水规模化人口比例最高，达到了99.4%，基本实现了城乡供水一体化。
　　第二梯队，如安徽、新疆、浙江、湖北等地，农村供水规模化人口比例都在70%以上。
　　第三梯队，如西藏、东北地区、西南地区等，农村供水规模化人口比例相对比较低，在这些地区，大量农村供水工程都是中小工程或分散工程。
　　因此，对于农村供水来说，每个省份尚未完成的余量、产业主体的竞争格局、可待挖掘的市场空间、用户的支付能力、地方政府的财政实力和信用水平不尽相同，由此带来社会资本进入的难易程度和风险水平也有所差别。具体东部、中部、西部情况如何，需求量有多大，分别以怎样的模式开展，哪些省份对哪类水务企业更有利，我们有机会再讲。
　　冷思考2 “卡脖子”的水费收缴
　　过去一年有个词很火，叫“卡脖子”。
　　农村供水 “卡脖子”的问题不在于攻坚核心关键技术，而在于水费收缴困难。
　　首先，一些农村供水工程本身的定价测算就很具有挑战性。因为农村地形地貌复杂，同一区域内平原和山区的供水成本可能差别很大，出于对供水服务范围内“同价”的考虑，运营方需要从整体出发、综合考虑测算水价。
　　其次，农村供水工程的水费收缴也十分困难。2019年水利部调研显示，不少工程不收水费，有的收费但执行水价低于工程运行成本，并且收费的工程平均水费收缴率仅77%。水费收缴困难将使农村供水工程的运行维护陷入恶性循环。由于运管单位未能收取足额水费，再加上财政补助不到位，使得众多供水工程长期缺乏运行管理经费，设施设备或管网损坏后维修、更新、改造不及时，直接影响农村居民的用水安全。正是因为缺乏必要的运行管理经费，才会导致农村供水工程“无人管”“无力管”或“无法管”，农村供水工程的经济效益没有发挥出来。因此，水费收缴不足是管养环节的核心问题。
　　究其背后原因，一方面，部分农村居民由于长期习惯于直接取用井水、泉水、江河水、山溪水、池塘水，不愿意使用自来水，缴纳水费的意识比较淡薄；另一方面，水费收缴和农村供水设施的建设管护状况也息息相关。如果建设管护状况不佳，农村居民没有获得安全洁净的自来水，没有享受到便利优质的供水服务，就更不愿意缴纳水费。例如浙江水利厅2020年3月的暗访结果显示，水费收缴率低于70%的县，往往其农村供水工程的管护落实、建设面貌都比较差。
　　冷思考3 建设资金紧缺，社会资本谨慎
　　往前端说，农村供水工程从建设环节之初资金就十分紧缺。
　　农村群众居住分散，必须铺设长距离的管网，再加上农村地势地貌复杂多变，使得农村供水工程建设难度大，通常需要大量的资金投入。农村供水投融资模式中，以政府财政为主导的投资模式分为两类，一类是中央、省级、市级、县级各级财政资金配套，另一类是中央不同部委的专项资金(如水利部、财政部)。
　　当前农村供水专项扶持资金不足或落实不到位，水价难以实现“保本微利”，工程建设和运行管护资金主要靠中央、省级财政支持，市、县财政资金给予配套，受益群众交纳和参与企业投入等。随着中央和地方事权划分的演变，中央投资资金比例减小，地方配套增多，资金筹措压力大。而目前由于财政收入增幅持续回落，主要依靠财政性资金开展建设难以为继；同时由于国家对融资平台和地方债务的强监管，不少地方融资能力弱，迫切需要创新投融资机制，解决好资金筹措问题。
　　相较于城镇供水而言，农村供水的量价机制成熟度和使用者付费强度都更弱，项目管理难度更加复杂，投资利润回报没有十分明朗，因此农村供水项目对社会资本的风险把控能力要求更高，社会资本也会采取更加谨慎的态度对待。那么，如何更好地激发农村供水市场活力，吸引社会资本进入，形成多方共赢的发展态势是行业亟待探索的重要议题。
　　为了推动农村供水未来长久的健康发展，我们需要一些“冷思考”，更需要把“冷思考”变成“热作为”，积极寻求解决办法。
　　热作为1 “建大、并中、减小”，提升农村供水规模化水平
　　通过几十年的努力，我国农村饮水安全人口比例逐年增高，各地初步建立起具有一定规模的农村供水体系，但由于我国农村供水工程点多面广量大，千人以下供水工程数量占比99%以上。水利部数据显示，截止到2019年底，全国千吨万人及城市管网延伸工程仅1.83万处，服务的人口仅占供水总人口的51%。除此之外，大多数工程还是中小型工程和分散供水工程。这些小型供水工程多数位于山区、牧区和偏远地区，供水人口少，工程质量不理想，水费收入不高，管护机制不完善，加上地方财政困难，导致一些供水工程只能是低标准运行，可持续性较差。那么，过去解决了农村供水“从无到有”的问题，接下来就将聚焦“巩固提升，从有到优”，提升农村供水工程规模化水平、增加水质稳定性。
　　对于不同地形地貌、不同水资源禀赋、不同用水特征、不同经济条件的地区来说，农村供水现状差别很大。因此，对于复杂多变的农村供水问题，必须分类施策，甚至一区一策。
　　在城市郊区、平原地区和人口密集地区，推进城乡供水一体化和农村供水规模化建设，实现农村供水与城镇供水同标准、同保障、同服务。
　　在人口相对集中地区，按照“建大、并中、减小”的原则，积极推进万人以上的规模化供水工程建设，力争万人工程和城市管网延伸工程供水人口比例不断提升。
　　距离城市水厂较远的农村，综合考虑水资源条件、人口密度等因素，合理确定供水范围，采取“以大并小、小小联合”的方式，兴建一批跨村、跨乡镇的规模化联村并网工程，替代小型集中供水工程和分散供水工程，形成“多村一厂”的大水厂布局。浙江丽水市曾在2020年计划通过这种联村并网的方式，将单村供水工程覆盖人口规模控制在44%以下。
　　针对地处偏远山区、村庄零星分布、人口稀少，无法实现规模化发展的分散式供水工程，因地制宜提出标准化提升改造方案，以解决部分规模较小的农村水厂净化消毒设施落后、输配水管网老化等影响工程效益正常发挥的问题。
　　热作为2 统筹资源，建立区域内水质检测中心
　　因为农村饮水工程非常分散、水质检测能力比较薄弱，在各处新建水质检测中心会导致成本过高和资源浪费，不具备实操条件。如果能够依托规模较大的水厂水质化验室或水质检测检测机构、供水管理机构，逐步建立起区域内的水质检测中心，既可满足区域内农村供水工程的常规水质检测需求，又有助于统筹解决农村中小型水厂单独设立水质化验室成本高、缺少专业检测人员的问题，实现降低水质检测费用、扩大覆盖面、增强农村饮水工程水质检测能力的目标。
　　例如，在山东省滨州市共有17处饮用水水源地，21座农村供水水厂，日供水约50万吨。但由于各供水单位水质检测硬件设施与技术力量不足，水质监测检测一直是水质保障的短板。为此，滨州市水利局以强化水质检测监督为着力点，建立了城乡公共供水水质检测中心，成为城乡水质提升的导航仪。
　　目前，滨州市供水水质检测监测工作已逐步形成了“供水企业月度自检、水利部门季度抽检”的监督模式。供水企业委托检测中心进行月度抽检原水、出厂水和末梢水，根据检测结果分析水质状况，优化制水工艺，提高水质达标率。滨州市水利局以政府购买服务的方式，委托检测中心开展水质抽检工作。全市20余家供水厂的月检工作从采样到出具检测报告，能够在2—3周内全部完成，集中采样检测大大节约了检测成本，提高了工作效率，有效保障了农村供水水质安全。
　　热作为3 创新水价机制，“基本+定额+完全成本”
　　在创新水价机制方面，重庆璧山区在“两部制”水价、“阶梯式水价”的基础上，进行了叠加与细化，对农村用水户实行“基本水费+定额水费+完全成本水费”，通过水费结构创新大大提升了缴费的科学性和用户的接受度，并能够更好地引导村民节约用水。
　　在过去，该地区由于农村供水主体分散、管网年久失修、计费标准不一等原因，农村供水成本高达8—10元/吨，致使部分地方已通自来水，村民却弃而不用。来凤街道三星村因缺乏管护监督机制，2018—2019年供水成本最高摊到60元/吨，导致自来水虽已接通群众家里，村民却弃而不用，重新到田间地角挑水喝。针对这一问题，璧山区通过以下措施有效降低农村供水价格。
　　一是压实供水企业责任。村镇供水公司主动对农村供水出让20%的漏损量，按实际售水量的80%收取总表后水费，并承担全区农村供水工程日常运行和维修养护工作。
　　二是统一水费定价。对农村用水户实行“基本水费+定额水费+完全成本水费”。明确了基本水费为2元/(户·季度)，每人每月2吨以内的定额用水量，按政府城镇供水定价3.1元/吨收费，超过定额的按完全成本收费(目前一般最高摊到3.8-4元/吨)。基本水费用于弥补农村供水工程设施维护。完全成本水费有利于防止浪费，促进群众节约用水。改革后，村民水价全部降到3.2元/吨。
　　三是加大财政补助。区财政每年预算800万元补贴农村供水工作，其中400万元为“同网同价”的水价补贴(实际漏损率下降到20%以内，政府也不用补贴)，400万元为维修基金和管水员工资补助。改革后，水价下降到3.2元/吨，历史欠缴水费100%清缴，水费收缴率达100%。
　　当然，水费问题的捋顺也离不开整个供水体系运行管护模式的强化，激励机制和监管机制的健全。这一创新水价模式不仅可以在农村供水领域推行，未来是否也可以在适宜的城镇供水地区推广？
　　结语：
　　推动解决农村供水症结，需要专业领先、视野前瞻、既有冷思考又有热作为的伙伴同行。E20供水研究中心愿与大家一起，深刻理解农村供水领域的需求与痛点，洞悉农村供水未来发展的趋势和方向，推动农村供水朝着健康、良性的方向发展。
　　参考资料：
　　【1】一号文件重千钧，农视网微信公众号，2021-02-22
　　【2】《城乡供水一体化报告(2020版)》，E20供水研究中心
　　【3】水利部农村供水红黑榜
　　原标题：近十年中央一号文件下，农村供水的冷思考和热作为