垃圾治理的主要障碍分析

垃圾治理是政府与社会在市场导向下的共治，而市场、社会、政府都非十全十美，存在不完善或低效率之处，甚至体制与运行机制性缺陷，这些都是垃圾治理的障碍，是垃圾治理需要特别关注方面。

1.市场障碍

垃圾治理存在不完全竞争、外部性、公共物品、信息不对称等市场障碍。市场障碍引起资源配置不当，损失社会各利益相关方的利益与社会福利，存在帕累托改进余地。市场机制自身不能够解决市场障碍问题，需要政府利用法律法规、标准、行政指令、经济手段等工具对市场进行管制，常用的工具有价格管制、税收、津贴、排放权/处理权交易、主体整合和行政处罚。

（1）垄断

规模经济和政府特许是垃圾治理行业形成垄断的2个主要原因。对某一地区的垃圾细分市场而言，生活垃圾、餐厨垃圾、大件垃圾、城镇污水处理厂污泥、绿化垃圾、粪渣、动物尸骸、医疗垃圾、废弃车辆、危险工业垃圾及其他有害垃圾的治理具有垃圾产量有限、行业利润微薄和体制分割特点，仅需少数几家或一家大型企业便可处理某一细分市场的垃圾量，而且，企业为了发挥规模经济的效果，会排斥其他企业参与，形成自然垄断；加上政府出于稳定服务水平和减少纠纷等方面的考虑，往往实行政府特许政策，强化了垃圾处理的自然垄断，进一步助长了垃圾处理行业的垄断竞争。

垄断导致资源配置缺乏效率、垄断利润和不公平，损失经济福利，而且，为获得与维持垄断地位，垄断企业将进行非法的“寻租”活动，产生垄断价格，导致经济福利进一步减小。寻租导致经济福利的损失，更严重的是导致腐败和市场失序。

防治垄断需要政府采取垄断管制工具，如反垄断法和价格管制。价格管制一般遵循“效率优先，兼顾公平”原则，尽量将价格确定在帕累托最优状态附近。常见的定价法有边际成本定价法、平均成本定价法、双重定价法和资本回报率定价法。

（2）外部性

垃圾的排放存在外部不经济性。消费者排放垃圾，既减少了环境容量，剥夺了他人的排放权利，又使社会增大了垃圾处理负担，甚至还被迫支付部分垃圾处理成本，这就是垃圾排放的外部不经济性。

相反，垃圾处理存在外部经济性。垃圾处理者通过妥善处理垃圾，向社会提供了环境容量及其它服务，但因垃圾被人为地冠以“公共资源”属性而环境容量与服务性产品又具有公共物品属性且难以准确定价等多种原因，环境容量与服务性产品的消费者（受益者）并未为消费行为付费或足额付费，垃圾处理者也没能从其利人行为中获得应有的报酬，从而产生垃圾处理的外部经济性。

当垃圾排放具有外部不经济性时，排放者可以从其收益中拿出一部分用于减小社会成本；当垃圾处理存在外部经济性时，社会（消费者）可以从其收益中拿出一部分来补偿企业的损失，即外部性导致低效率，存在帕累托改进余地。

纠正外部性的低效率需要政府采取适宜的政策工具进行管制。可能采用的政策工具有税收和津贴、产权的确认和可转让、主体整合。

垃圾处理的外部经济性很大程度是因为“环境权”或“环境容量”产权的不确定。如果对环境权或环境容量进行了确权，并制定了计量计价标准，则可减小搭便车效应，减小垃圾处理的外部经济性。进一步，如允许“环境权”或“处理权”交易，可进一步减小垃圾处理的外部经济性。

主体整合的具体措施一是允许垃圾处理者参与源头需求侧管理并将源头需求侧管理资本化，让垃圾处理的供求双方见面交易，“内部化”垃圾治理的外部性；二是整合具有外部经济性的处理作业与具有外部不经济性的处理作业，如将具有一定经济效益的废食油或餐饮垃圾的资源化利用与不具有经济效益的源头垃圾分类指导及厨余垃圾处理整合在一起，不仅可以减少垃圾分类、厨余垃圾处理的外部性，还可以将垃圾分类资本化，从而便于利用经济杠杆撬动垃圾分类的社会自治，便于实行垃圾分类服务的合同业务管理模式（BMC）。

（3）信息的不完全和不对称

信息的不完全，不仅指因信息传播途径受阻和因人本身能力限制引起的信息不完全，还包括市场经济本身不能够生产出足够的信息并有效地配置它们。信息不对称是指一主体拥有比其他主体更多或更有价值的信息。

在信息不完全和不对称情况下，垃圾处理者的投资带有一定的盲目性，垃圾排放者的消费可能出现“失误”，社会对垃圾治理的不完全认识可能产生误解甚至严重阻碍垃圾治理规划与计划的实施，委托人对代理人的监督可能“失效”，等等，这些都将导致资源配置不当。

遏制信息不完全和不对称，首先是要在规划、设计阶段充分考虑避免信息不完全和不对称的方式方法与途径，二是及时总结与发布信息，完善信息传播渠道，增大信息透明度，三是建立信息共享制度。

2.社会障碍

垃圾治理的主体具有“理性经济人”和“非理性社会人”的双重心理，这种双重心理与垃圾治理的一些固有特点交织作用将导致社会正义与社会自治力的缺失，产生垃圾治理障碍，如责任分散效应（旁观者效应）、搭便车效应、邻避效应、不值得定律。

（1）责任分散效应（旁观者效应）

“人人受益，人人有责”容易造成责任分散，让人产生“我不去做，由别人去做”的心理，甚至觉得自己分担的责任很少，甘做旁观者，形成“人人受益而又很少人关心”的不合作与“三个和尚没水吃”的集体冷漠局面。

垃圾治理存在责任分散效应，源头垃圾分类与回收环节尤为明显，本应是排放者的责任，却推给了政府，因政府只能动用纳税人上缴的税收，实则推给了全体社会。

遏制责任分散效应的主要办法有：

1）属地管理，划片而治，推进社区自治、行业自治、区域自治，缩小治理规模；

2）落实污染者负责、治理者获利、消费者付费、受益者补偿与受损者受偿原则，落实生产者责任延伸制度；实行“多排放多付费”、“减排补贴，超排惩罚”等政策；

3）健全法制、集体契约和个人道德操守组成的规范体系，倡导居民“减量、分类、回收、自治”的行为规范，促进垃圾治理法治化和社会自治；

4）建设社会自治示范榜样，强化榜样的示范作用，增加社会成员的责任感，

（2）搭便车效应

搭便车效应指治理成果被他人无偿或以低成本付出据为己有。垃圾治理产品中的物质资源和能量资源已有计量计价规范，较难出现搭便车现象；但环境容量和服务性产品较难准确计量计价，而且，环境容量和治理服务的覆盖面和分配途径不易限制，客观上让没有参与治理的人能够轻易享受到治理成果，从而产生“不劳而获”心理。

遏制搭便车效应的主要办法有：

1）执行垃圾排放费制度，尤其要执行按类计量收费制度；

2）执行生态环境补偿制度，要求受益者缴纳生态环境补偿费，对受垃圾影响区域予以生态环境补偿；

3）落实“治理者获利”原则。制定治理产品，尤其环境容量和治理服务产品的计量计价办法，健全垃圾治理成本回收办法，让治理者获得回报，打破平均主义；

4）实行属地管理、划片而治与主体整合，推进社区自治、行业自治、区域自治，缩小治理规模，理顺垃圾治理的供求关系。

（3）邻避效应

当一个具有外部经济性的设施建在自家周边时，容易让人觉得自己付出了比他人更高的成本，出于理性经济人，产生“不要建在我家后院”的心理。

垃圾处理设施具有邻避效应，一是存在垃圾污染及垃圾处理过程中潜在的二次污染风险，二是减少处理设施所在地的发展机会，是典型的邻避设施。

遏制邻避效应，培育迎臂效应的办法有：

1）进行简明扼要、系统的风险分析，制定风险减轻与控制方案；

2）寻找自愿性社区，并给予受影响区域生态环境补偿与经济补偿；

3）坚持信息透明化与社会参与，确保受影响区拥有知情权、表达权、掌控权（参与权）和监督权。

（4）不值得定律

不值得做的事情，就不值得做好。垃圾治理的社会依据是社会人具有社会意识和奉献精神，但不可否认，个别人为一己私利极大化，认为垃圾治理不值得为之，甚至连旁观都不值得去做，在这种心态下，不可能把垃圾治理做好。

打破不值得定律的办法有：

1）制定战略规划，并邀请社会各利益相关方参与规划的制定、执行与落实；

2）加强教化、躬行践履和法治，让“垃圾治理是件值得做的事情”深入人心；

3）确保治理者获得回报。

3.政府障碍

市场障碍与社会障碍赋予政府以管制的职能，如果政府管制不能够遏制、消除市场障碍或社会障碍，甚至加剧影响或引发新障碍，就产生了所谓的政府障碍。垃圾治理存在政府的内部性、外部性、政府特许经营、信息不完全和不对称、政府被企业俘获等政府障碍问题。遏制政府障碍的办法就是限制政府管制只发生在在市场失灵或社会失灵的领域或环节。

（1）政府内部性

所谓“政府内部性”，又称政府自利性，就是指政府及其成员追求自身动机、目标与利益而非社会福利，是政府障碍的一种基本的或体制性的形式。

政府具有群体或集体的动机、目标与利益，同时，政府拥有实现自身动机、目标与利益的权力与优势，使得“政府内部性”成为政府的一个体制特征。政府内部性因政府及其成员追求的动机、目标与利益的多样性而表现出多种形式，但主要形式都是围绕金钱与权利的追求。主要形式有创租与抽租、政府扩张。

垃圾治理市场是一个具有自然垄断性质的非完全竞争市场，投资大，租金大，租金收益高，这给企业或利益集团寻租提供了机会与动力，同时也给政府创租与抽租提供了机会与动力，垃圾治理行业存在企业寻租和政府创租与抽租一体化现象。

（2）政府行为的外部性

政府行为一定会对政府管制对象产生外部影响，而且，政府行为存在外在成本，政府行为的低效率增大外在成本，政府行为失当又会产生额外的外在成本。政府行为的外部影响与外在成本就是政府行为的外部性。

当政府管制对管制对象产生了正面影响即达到了管制目的，且这种正面影响的收益超出了政府行为的外在成本时，政府行为表现出正外部性或外部经济性。当政府管制对管制对象产生了负面影响即没有达到管制目的，政府行为表现出负外部性或外部不经济性。

政府行为的外部性，如同垃圾治理的外部性，是一种政府障碍。政府行为没有达到管制目的，显然是一种障碍；政府行为虽然达到了管制目的，但因此产生的收益不足以弥补政府行为的外在成本，也是一种障碍；政府性政府行为达到了管制目的，因此产生的收益也足以弥补政府行为的外在成本，但却牺牲了其他人过多的利益，存在帕累托改进余地，还是一种障碍。

如环保搬迁是化解垃圾处理设施的邻避效应的一种有效措施，但政府花费过量税收实施大范围住户高额搬迁，虽然化解了邻避效应，促成了处理设施落地建设，从社会经济发展大局考量，可能具有正外部性，但却牺牲了全体纳税人过多的利益，仍然存在帕累托最优改进余地，是一种障碍。

（3）政府特许经营

鉴于资源稀缺与自然垄断性质，且出于普惠服务的考虑，政府采用政府特许经营模式，将垃圾治理行业的部分细分市场的经营权授予一个或少数几个企业。

政府特许经营具有排他性与垄断性，弱化行业竞争，并给特许经营企业创造垄断利润。特许经营企业为获得牢固的特许经营地位或赚取更大的垄断利润，将以部分垄断利润为代价进行非生产性的寻租活动，甚至俘获政府及其成员，造成社会福利损失与政府失灵。

（5）信息不完全和不对称

政府对社会与市场进行管制时存在信息不完全和不对称困扰。一是政府较难掌握真实的社会需求与供给，二是管制活动本身存在信息不完全和不对称问题，包括信息量不足、信息质量差与信息传播渠道不畅等问题。信息不完全和不对称可能导致政府决策失误、执行不力与监管失当，典型情况是企业对政府的信息封锁迫使政府监管不到位。

（6）政府被企业俘获

只要市场存在垄断利润和额外租金，企业便有寻租的动力。企业寻租的成功意味着政府及其成员的俘获，一旦政府及其成员被企业俘获，将为企业获取更多的额外租金提供工具，从而极大地损失社会福利。