构建系统化、权威性的环境法治体系

“开展环境法典编纂正当其时。”今年全国两会，全国人大代表、浙江省生态环境厅厅长方敏带来了《关于编纂环境法典的建议》。

为何要编撰环境法典？目前有哪些基础？应考虑哪些内容？针对这些问题，方敏接受了本报记者专访。

当前环境立法存在哪些不足？

“随着机构改革完成和生态文明体制改革的逐步深入，当前环境保护的立法模式已不能很好地适应系统性解决生态环境问题的需要，生态环境治理体系和治理能力现代化迫切需要环境立法的支撑。”方敏说。

在她看来，目前环境立法上存在的不足，首先表现在《环境保护法》基本法地位尚未完全确立。

新修订的《环境保护法》由全国人大常委会通过，虽然在立法说明中体现了其基础性的地位，但严格来说难以归类为基本法。

“这一方面导致《环境保护法》与《大气污染防治法》等单行法之间缺乏确定的效力等级，有关制度设计需要在各单行法中重复明确。另一方面也导致《环境保护法》在效力位阶上难以与民商法、经济法等相互协调，较难实现环境保护优先的价值目标。”方敏说。

2020年，浙江省对现行省级环境保护法规规章进行了全面清理，发现11部地方性法规、5部政府规章均需要根据上位法修订的内容进行全面修订或修改部分条款。

其次，因为现行环境法律体系将整体生态环境按照要素和区域进行划分，有时会呈现碎片化、相互重叠乃至不一致的状态。

“所以各污染防治单行法的篇章结构乃至条文内容相差不是很大，各省的实施条例或者实施细则也无法突破上位法规定，加之立法时间存在先后，不同法律之间对于同一问题的规定有时是不一致的，在环境法律的执行和适用时常碰到难题。”方敏说。

除此之外，法律修改的滞后性也值得关注。我国实行立法规划和年度立法计划制度，全国人大及地方人大任期内通过的法律极其有限。

“环境法律体系较为庞大，当一部法律修订时，其他法律没有进行‘一揽子’修订，容易造成法律规定的不一致，从而导致出现法律适用难题。”方敏说。

有机整合环境法律，增强可操作性和内在统一性

“正是基于以上考虑，所以我建议要开展环境法典的编撰。”方敏表示，要贯彻落实习近平生态文明思想、习近平法治思想，凝练巩固生态文明体制改革和机构改革成果，构建系统化、权威性的环境法治体系，开展相关工作。

一是构建统一的环境立法体系。借鉴民法典编纂路径和方式，采取“总则—分编”结构。在总则中，规定生态环境领域具有普遍适用性和引领性制度；在各分编中，整合现行的污染防治单行法，以不同主题的形式对各事项加以详细规定。

“要通过对环境法基本原则、概念、制度和程序的重新梳理、简化和明确，规定各具体规范的位置和适用条件，将环境法律有机整合在一个法律文本中，提高环境法的可操作性和内在统一性。”方敏说。

二是填补现行环境法律体系空白。方敏表示，要坚持“抓住问题导向，回应社会关切，反映时代特点”的理念，在碳达峰碳中和、光污染治理等新兴领域对行业、企业、地方政府提出明确要求，保障和推动措施落地。探索生态修复、连带责任、惩罚性赔偿等新型责任承担机制。

三是回应环境管理现实需要。方敏建议从现行生态环境行政管理体制的现状出发，及时回应现实需要，为生态环境管理提供有力的制度依据和指导规范。

具体来说，在生态环境行政许可、监督等方面实现行政程序的相对统一；在生态环境行政执法方面综合考虑环境执法主体权限，进一步提升生态环境执法综合化水平，推动执法权限向基层延伸；在生态环境责任追究方面通盘考虑各种不同类型的法律责任，实现行政监管手段与一般民事诉讼、公益诉讼等法律机制的协调配合。

四是加强生态文明体制改革法制保障，将近年来生态文明体制改革中的好经验、好做法上升为法律制度。

“加快推动生态环境损害赔偿、生态保护红线、生态补偿、环保信用评价、环境污染责任保险、排污权交易、跨区域生态环境污染事件协调机制等上升为法律条款，确保重大改革措施于法有据。”方敏建议。

对于开展环境法典编纂的基础，方敏也向记者进行了介绍。

她介绍说，在习近平生态文明思想的指引下，我国的生态环境立法已经有了长足进步。生态文明和建设美丽中国写入宪法，全国人大常委会制定或修订出台了《环境保护法》等十余件环境保护法律，国务院制定出台的环保行政法规有40件，生态环境等部门出台的规章有数百件，还有数量相当庞大的地方性法规、规章。近年来，形成了以《环境保护法》为统领，以行政法规、部门规章和地方性立法为补充的立法体系。

此外，新一轮的机构改革，将分散在发展改革、国土资源、水利、农业、海洋等各部门的环境保护职责调整到一个部门，组建新的生态环境部门，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责，进一步理顺了我国生态环境监管体制。

“编纂环境法典的法律基础、立法条件、组织条件都已经具备。”方敏最后表示。