《排污许可管理条例》第十六条规定释疑

《排污许可管理条例》(以下简称《条例》)将于2021年3月1日起施行，《条例》第十六条规定：排污单位适用的污染物排放标准、重点污染物总量控制要求发生变化，需要对排污许可证进行变更的，审批部门可以依法对排污许可证相应事项进行变更。该规定赋予审批部门对排污单位依法取得的排污许可证相关事项进行变更的权力，但这种权力并不是强制性的，而是“可以”依法对排污许可证相应事项进行变更。
　　审批部门在实施第十六条规定时，应充分掌握该条规定的内涵，对排污单位依法取得的排污许可证相关事项进行变更，应当依法进行。
　　一、第十六条规定，是行政许可法“信赖保护原则”在排污许可管理领域的具体实践
　　《行政许可法》第八条规定，“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。
　　行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”
　　《条例》第十六条中“排污单位适用的污染物排放标准、重点污染物总量控制要求发生变化”，属于排污许可所依据的法律、法规、规章修改带来的变化；判定是否需要对排污许可证进行变更，关键是要看排污单位适用的污染物排放标准、重点污染物总量控制要求发生变化后，若不对排污许可证进行变更，是否就不能有效维护公共利益，本质上是排污单位利益与公共环境利益之间的博弈。经判定需要变更排污许可证的，审批部门可以依法对排污许可证相应事项进行变更。由此给排污单位造成财产损失的，审批机关应当依法给予补偿。
　　排污单位适用的污染物排放标准、重点污染物总量控制要求发生变化，既不是排污单位过错，也不能归责于审批部门，而是由于保护和改善生态环境需要，依据《大气污染防治法》《水污染防治法》《标准化法》等法律规定对排污单位依法取得的污染物排放权利作出调整，改变排污单位污染物排放的许可条件，从而达到维护公民、法人或者其他组织公共环境利益的目的。出现“排污单位适用的污染物排放标准、重点污染物总量控制要求发生变化”，特别是污染物排放标准、重点污染物总量控制要求收紧趋严的变化，若不对排污许可证进行变更，不仅排污单位将承担违法排污(不执行新的排放标准，违反了《标准化法》《生态环境标准管理办法》中“强制性标准必须执行”的规定)的法律责任，也必将影响公民、法人或者其他组织公共环境利益，通过对排污许可证进行变更，方能切实发挥“排污许可证是对排污单位进行生态环境监管的主要依据”的作用。
　　基于“信赖保护原则”，排污单位适用的污染物排放标准、重点污染物总量控制要求发生变化不属于排污单位过错，为维护行政许可法律效力、稳定行政法律关系、保护排污单位的合理预期，《条例》依法未强制要求排污单位提出变更申请，而是赋予审批部门根据情况执行“信赖保护原则”的权力。但排污单位因“排污单位适用的污染物排放标准、重点污染物总量控制要求发生变化“提出变更申请的，应依法受理。
　　二、变更排污许可证依法补偿原则
　　审批机关变更排污许可证，给予补偿的前提条件有两个：一是对排污单位的财产造成了损失。这种损失是客观存在的、确定的，而不是想象的或者是或然的。这种损失只包括财产损失，不包括精神损失。二是财产损失与变更排污许可证有直接的、必然的联系，存在因果关系。关于补偿的原则，有合理补偿、适当补偿、充分补偿以及相应补偿等。
　　三、第十六条规定执行建议
　　出现“排污单位适用的污染物排放标准、重点污染物总量控制要求发生变化”，且污染物排放标准、重点污染物总量控制要求变化趋势是收紧趋严的，需要对排污单位依法取得且尚在有效期内的排污许可证进行变更，依法变更排污许可证相应事项。执行建议如下：
　　1.变更条件判定：排污单位适用的污染物排放标准、重点污染物总量控制要求发生收紧趋严的变化。针对重点污染物总量控制要求的变化，应当是依据《大气污染防治法》第二十一条、《水污染防治法》第二十条规定，或者《条例》第十一条第(二)项“排污单位生产经营场所位于未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的，还应当符合有关地方人民政府关于改善生态环境质量的特别要求“规定予以确定。
　　2.审批部门依法作出变更排污许可证相应许可事项决定的，应从维护公共环境利益、依法实施固定污染源监管、充分发挥排污许可管理效能的角度，对变更的原因作出说明，并予以公开。
　　3.法律法规并未就基于“信赖保护原则“的排污许可事项变更期限作出规定，但一般应在适用的污染物排放标准、重点污染物总量控制要求变化生效前完成。
　　4.完成排污许可证相应许可事项变更后，审批部门应向排污单位颁发变更后的排污许可证，同时送达变更原因说明，收回排污单位原持有的排污许可证。
　　5.自2021年3月1日起，不再执行《排污许可管理办法(试行)》第四十三条第一款(四)(五)两项规定。
　　6.依据《关于加强重点行业建设项目区域削减措施监督管理的通知》规定，出让减排量的已经取得排污许可证的排污单位，应按照《关于加强重点行业建设项目区域削减措施监督管理的通知》第(六)条要求履行报告义务，并完成排污许可证变更。
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