新政快评！清理规范供水行业收费的背后到底是什么？

公用事业与人民的日常生活直接相关，是城市经济和社会发展必不可缺的重要基本保障。与此同时，基础设施的建设需要适度超前，以满足城市发展需求。这也使得公用事业具有基础性、先导性和自然垄断性等显著特点。然而，这些特点也在一定程度上导致了部分地区出现公用事业运营效率不高，服务收费不规范等现象。
　　为解决以上问题，《关于清理规范城镇供水供电供气供暖行业收费促进行业高质量发展的意见》(以下简称《意见》)近日正式印发，以清理规范城镇供水供电供气供暖等行业收费，完善价格形成机制，有利于促进企业提高生产经营效率和市场竞争力、进一步优化营商环境，有利于吸引社会资本进入、降低实体经济成本、减轻社会负担和提高人民群众满意度。
　　早在2020年4月，国家发改委就曾面向社会征求过意见，E20供水研究中心也在第一时间组织了供水同行和业内专家召开了线上研讨会(相关阅读：傅涛：供水价格新政线上讨论会达成的三大共识性建议)。我们将正式发布的文件与当初的意见征求稿进行了对比，发现还是具有较大差异的，于是我们对《意见》进行了仔细的研读。
　　《意见》的主要目的是想要理清价费关系、完善价格机制、提升服务质量，那我们便从这三个层次展开来讲一讲。
　　费用：刚性的要求与柔性的空间
　　首先，《意见》明确写到要取消对于用户的不合理收费。主要包括：①供水企业及其所属或委托的安装工程公司在用水报装工程验收接入环节向用户收取的开户费用以及工程费用；②接入工程费用，如红线外不收费，红线连接处由供水企业承担的部分纳入经营成本，应由政府投入的部分则由政府投入等；③其他各类收费。如红线内政府已承担的费用、已纳入房屋开发建设成本的费用等。而依法依规交由企业实行专业化运营管理的费用则应纳入经营成本。
　　值得注意的是，《意见》里还提到“以上收费项目，没有合法有效政策依据的全部取消”，这是重要的前提条件，体现了该份文件“理性”且“没有一刀切”的一面。
　　其次，《意见》同时还明确了可保留的收费项目，即“供水供电供气供热企业设施产权分界点以后至用水用电用气用热器具前，为满足用户个性化需求所提供的延伸服务等，应明确服务项目、服务内容，允许收取合理费用，实行明码标价。符合“谁受益、谁付费”的原则。对市场竞争不充分、仍具有垄断性的少数经营服务性收费，可依法实行政府定价或政府指导价”。城镇老旧小区水电气暖改造工程费用，可通过政府补贴、企业自筹、用户出资等方式筹措，具体方式和费用分摊方案由各地区结合实际确定。
　　综上我们可以看出，对于不合理的收费，在没有合法有效政策依据的前提下，是坚决取消的，这就是所谓的刚性要求。另外，《意见》对垄断行为持坚决反对态度。而对于一些个性化的需求，只要是在规则范围内，供水企业拥有较强的自主性，这就是所谓的柔性空间。
　　价格:完善价格机制的前提是完善成本构成
　　《意见》中提到“取消收费项目后属于公共服务范围的，应通过财政补贴、价格补偿等方式保障公共服务供给”，也就是说一些不应以“费”形式体现的公共服务投入，应以“价”的形式来体现，或以政府补贴的形式来进行补偿，从而推动公用事业的运营模式向着健康、稳定、长远的方向发展。
　　《意见》中还提到“在严格成本监审的基础上，综合考虑企业生产经营及行业发展需要、社会承受能力、促进全社会节水等因素，合理制定并动态调整供水价格”，这为倒逼供水价格机制的理顺提供了可能，或能在一定程度上改善供水行业调价周期长、价格不到位等突出问题。E20供水研究中心也一直致力于水价机制研究，并试图推动各地水价机制改革工作落地。
　　服务:提高行业效能,提升服务品质是最终目标
　　理顺价费关系和完善价格机制之间是相辅相成，齐头并进的关系，而提升服务质量是这两者基础之上需进一步实现的最终目标。那么就需要建立一套服务质量体系或服务标准对服务质量水平的好坏进行评估，这在《意见》也有所提及。供水联盟三次升级《供水服务评级指标体系》，弥补了供水行业长期缺乏一套科学合理的服务评价标准的空白，旨在提升供水行业的服务效率和服务水平。
　　一点建议，仅供参考
　　还需尽快落实价格机制完善工作
　　在理清价费关系的同时，完善成本与价格机制也同等重要。对于供水行业来说，价格主要由成本和利润组成，《意见》中也提到了“加快建立健全以‘准许成本加合理收益’为基础，有利于激励提升供水质量、促进节约用水的价格机制”。作为公共服务行业，供水行业长期成本价格倒挂，利润普遍较低、未能实现保本微利的原则。只有明确什么是合理的成本，才能在真正意义上理顺供水价格形成。与其说是理顺价格，不如说是理顺成本，一方面是让用于主营业务的合理成本都进入价格，另一方面是让合理成本及时通过价格体现，而不是拖到五年八年甚至十年之后。
　　在2020年4月与《意见》同步征求意见的还有《城镇供水价格管理办法(征求意见稿)》和《城镇供水定价成本监审办法(征求意见稿)》，这两份文件与供水成本和价格更为紧密相关，希望有关部门可以尽快出台正式文件，有助于《意见》的合理推进，也有利于供水行业的健康发展。
　　红线内供水设施的维护管理费用还需进一步明确
　　《意见》中提到“建筑区划红线内供水(含二次加压调蓄)设施依法依规移交给供水企业管理的，其运行维护、修理更新等费用计入供水成本”，明确了二次供水管理维护费用可计入供水成本，但是之后是通过城市价格统一调整进行弥补，还是可单独设立二次供水价格并未明确。E20供水研究中心认为，对供水企业接管范围内的用户单独设立二次供水价格，仅对这部分用户收取二次供水运营管理维护费用，是比较科学合理公平的做法，符合“谁运营、谁负责”的原则，可参考合肥模式。
　　在优化营商环境与社会公平之间寻找平衡
　　《意见》取消了一些不合理收费，比如供水企业及其所属或委托的安装工程公司在用水报装工程验收接入环节向用户收取的开户费用以及工程费用，这在一定程度上能够减轻社会企业的负担，有助于优化营商环境，有利于地区经济发展。但是这部分费用是否属于公共服务范围在《意见》中并未具体解答。如将其划为公共服务范围，并通过调整城市统一供水价格进行弥补的话，则在公平性上或许略有不妥。
　　社会资本的进入方式以及运营规则还待明确
　　《意见》中一直提及要引入社会资本，以提高市场竞争力，激发行业活力。各地明晰价费，理顺价格的做法也能够帮助供水行业引起更多社会资本的关注。但是社会资本进入的门槛，以及在进入之后的市场规则还需进一步制定清楚，比如对于一些适用于当地供水企业的价费界定、收费标准是否对社会资本同样适用，还是会稍作改变。
　　接下来该怎么做？
　　《意见》中提到希望在2025年能够取得明显成效，科学、规范、透明的价格形成机制基本建立，政府投入机制进一步健全，相关行业定价办法、成本监审办法、价格行为和服务规范全面覆盖，水电气暖等产品和服务供给的质量和效率明显提高。对于供水企业和地方政府来说，未来五年重点需要解决的问题有：
　　对供水企业来说：
　　1.企业成本公开需常态化，接受用户和政府的监督；
　　2.自身进行服务质量评估，提升服务质量势在必行；
　　3.全面实施抄表到户、服务到终端用户是努力方向；
　　4.及早合理界定基础服务和增值服务；
　　5.区域规模化、集约化、跨地区经营是行业发展方向。
　　对于地方政府而言：
　　1.本质上首先需要通过地方法规具体界定政府、企业和用户三方责权。
　　2.要把优化营商环境获得用水建设、供水企业服务质量评估与供水价格机制改革相挂钩。真正推动建立行之有效的价格激励约束机制，动态调整机制。
　　3.健全政府投入机制，尤其是取消收费项目后属于公共服务范围的，应通过财政补贴、价格补偿等方式保障公共服务供给。
　　4.要及早通过地方法规具体界定自然垄断环节和市场竞争环节，尤其是对建筑区划红线内外工程的设备产权，运营维护和更新改造的责任界定。