解读《长江保护法》 为长江经济带绿色发展立规矩

长江是中华民族的母亲河，是中华民族发展的重要支撑，保护好长江流域是维护国家生态安全的重大需求，事关中华民族的生存发展与未来。2020年12月26日，十三届全国人大常委会第二十四次会议表决通过《中华人民共和国长江保护法》（以下简称《长江保护法》），自2021年3月1日施行，从根本上夯实了长江大保护的制度保障。《长江保护法》的制定与实施是将习近平总书记关于长江保护的重要指示和党中央对长江经济带绿色发展战略部署以法律形式予以贯彻落实的最有效措施，是我国首部以国家法律的形式为特定流域制定的法律，是我国生态环境法体系建设的标志性成果。《长江保护法》以推进共抓大保护、不搞大开发，提高长江流域生态环境保护的整体性和系统性为立法思路，以生态优先、绿色发展为立法原则，以实现长江经济带高质量发展为立法目标，在立法理念和立法内容等方面均有重大创新与突破。下一步，需要通过落实权责、加强监管与执法、完善制度机制保障等措施促进《长江保护法》的落地实施。

落实长江流域生态优先战略的重大举措

为长江流域综合治理提供新遵循。加强流域综合治理与保护是促进流域可持续发展的重要支撑，也是维护江河健康的客观需要。《长江保护法》是我国第一部立足流域综合治理的立法，为实施流域综合治理提供了法律依据。为以后其他流域生态环境保护立法建设提供了完整性、系统性立法创新与实践参考，对于适时推进黄河流域立法，以及其他流域立法具有重要借鉴意义。

为长江经济带生态优先、绿色发展立“规矩”。推动长江流域走出一条生态优先、绿色发展之路，是党中央、国务院主动适应把握引领经济发展新常态，科学谋划中国经济新棋局，做出的既利当前又惠长远的重大决策部署。《长江保护法》是我国依法保护长江流域生态系统，推进生态优先原则落地的重要尝试。在其出台前，长江流域整体性、系统性生态保护不足，生态系统退化趋势加剧，水污染物排放量大，环境风险隐患较多，产业结构布局不合理，绿色发展相对不足，相关法律体系不能满足长江流域生态环境保护与管理的需要。《长江保护法》统筹资源、生态、环境保护与治理，体现了“山水林田湖草统筹治理”的生态系统观，将长江流域资源的相关要素、多种价值和生态服务功能进行综合平衡，通过立法稳固下来，为生态环境保护和绿色发展提供了根本法律制度保障。

为长江经济带高质量发展提供新动力。《长江保护法》为长江经济带的高质量发展注入新动力，通过推动结构调整、促进转型升级、鼓励技术创新等绿色发展途径，为长江经济带高质量发展提供法律保障。《长江保护法》准确把握生态环境保护和经济发展的协同关系，强调调整产业结构与布局，共抓大保护、不搞大开发，充分发挥长江流域发展规划、国土空间规划、生态环境保护规划等规划的引领和约束作用，强力推动长江流域科学、有序、绿色、高质量发展的实现。

铺好长江流域绿色发展底色的重大保障

强调绿色发展。《长江保护法》首先强调长江流域要实施绿色发展，强调推进长江流域生态环境与社会经济协同发展。通过优化产业结构与布局、建立开发区绿色发展评估机制、组织对各类开发区的资源能源节约集约利用情况开展定期评估等措施，统筹规划、建设与管理，促进生态环境保护与经济发展的协同与融合。

突出生态优先。强调实施生态优先，将长江流域生态环境保护和修复放在压倒性位置。加大对长江流域的水污染防治与监管力度，有效控制总磷排放总量、提高城乡污水收集处理能力、制定更严格的地方水污染物排放标准等内容。明确了跨区域横向生态补偿的要求，加大对长江流域上游生态功能重点区域生态补偿力度，鼓励长江流域上下游、左右岸、干支流地方人民政府之间开展横向生态保护补偿。强调推动长江流域生态产品价值实现机制，鼓励社会资金建立市场化运作的长江流域生态保护补偿基金，将市场化经济措施和财政式补偿制度相结合，加强生态环境服务付费。

加强空间管控。明确了生态环境空间管控内容，加强生态保护红线监管的有关要求，科学有序统筹安排长江流域生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，优化国土空间结构和布局，将生态保护红线等已经成熟的做法以法律条文的形式固化下来，进一步明确了国务院生态环境主管部门对长江流域生态保护红线实施统一监管。

加大用水调节。重视农业用水的节约和面源污染控制，以实现水体功能分区目标。重视生态用水的调配和保障，提出了长江干流、重要支流、重要湖库控制断面的生态流量、水位管控等指标。区分了水生态标准和水环境标准，明确了相关标准的涉及范围，重视不同要素水体的标准衔接，有利于形成长江流域生态保护的标准网络体系和规范体系。

创新体制机制。《长江保护法》立足我国国情，在流域管理模式方面做出了特色方案，首次在法律层面明确建立长江流域统筹协调机制下的分部门管理体制，以协调机制统筹和解决各省市之间的横向关系和矛盾，从而使流域总体规划、流域环境和生态保护及修复制度、流域水质管理和污染控制制度以及流域水资源管理规划和运作等规划政策联系协调起来。

多措并举推进《长江保护法》落地生效

落实各方责任。按照全流域统一管理要求，划分流域治理保护相关事权，界定清晰流域上下游各地区、各主体的权责关系，建立起权责明晰、权责统一、监督有序、制约有效的实施运行机制。严格落实“党政同责”“一岗双责”，长江流域各省市党委和政府对本地区生态环境治理负总体责任，贯彻落实《长江保护法》各项要求，制定和实施有利于生态环境保护的目标任务、政策措施。长江流域各市县党委和政府承担具体责任，统筹推进监管执法、市场规范、资金安排、宣传教育等工作。

强化监管执法。加强长江流域生态环境保护监管，综合运用多重监管手段，建立联合惩戒和信息共享机制。完善执法保障人才队伍建设，完善执法监督和网格化监管体系，加强长江流域环境监管执法技术支持基础能力建设，推进生态环境管理数字化智能化，加强区块链、人工智能新技术融合应用，充分发挥大数据、信息化等技术在流域监管执法中的应用，不断提高执法效能，实现流域管理的智能化与精准化。强化市县监管执法能力建设，推进执法重心向市县下移，加强基层执法队伍建设。推行流域污染联防联控，加强联合执法、交叉执法。

加大制度保障。落实长江流域生态环境保护综合行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，推进长江流域环境资源专门审判机构建设，统一涉长江流域环境资源案件的受案范围和审理程序。构建长江流域常态化司法协作机制，加强流域内地区间在立案、审判、执行方面的工作协调对接。探索建立跨省界和流域上下游重大生态环境损害赔偿制度，加强案件筛选、索赔磋商和修复监督。妥善审理环境公益诉讼，加强与行政处罚、刑事司法及生态环境损害赔偿等制度的有效衔接。

作者：董战峰，生态环境部环境规划院研究员、博导