在全国依法科学有效推进垃圾分类的建议

自2017年《生活垃圾分类制度实施方案》发布，要求在全国46个城市先行实施生活垃圾强制分类以来，46个先行地区在垃圾分类工作上取得了一定的成绩。但在垃圾分类达标率不断提升的同时也存在一些问题，如法律依据不足，工作推进“冷热不均”；缺乏统一的规定，地区差异较明显；各环节衔接性差，整体绩效难提升；体系建设成本高，激励约束成效弱。为了依法科学有效开展垃圾分类，建议健全立法，厘清各方责任，全面均衡推进垃圾分类工作；党建引领，广泛宣传动员，促进垃圾分类的共治和精治；统一标准，规范各方行为，整体提升垃圾分类的水平；统一规划，衔接前后环节，推动垃圾分类工作顺畅运转；创新科技，实施评价考核，探索绿色账户等激励机制。

一、先行地区垃圾分类工作的现状与成效

在国家层面，国家发展改革委、住房城乡建设部于2017年发布了《生活垃圾分类制度实施方案》，要求在全国46个城市先行实施生活垃圾强制分类。2019年6月，住房和城乡建设部等9部门进而印发了《关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》，决定在全国地级及以上城市全面启动生活垃圾分类工作。为了有法可依，全国人大常委会于2020年4月修订《固体废物污染环境防治法》，规定了在全国推行生活垃圾分类制度。该法已于2020年9月1日起施行，目前各地按照该法要求，参考北京、上海、深圳、长沙等垃圾分类先行地区的经验，科学谋划本地垃圾分类体系的建设工作。

在地方层面，目前已有安徽、福建、甘肃、广东、广西、贵州、海南、河北、河南、黑龙江等20余个省（区、市）的200余个地级城市启动了垃圾分类工作。在46个先行地区中，已有30余个城市出台了生活垃圾分类地方法规或规章，其余的也已将生活垃圾分类纳入立法计划或已形成草案。总体来看，垃圾分类先行地区取得了如下成绩。

一是生活垃圾分类覆盖率明显提升。在46个先行地区中，生活垃圾分类目前已覆盖7.7万个小区和4900万户家庭，居民小区覆盖率平均达到53.9%。其中，上海、厦门、杭州、宁波、广州等18个城市覆盖率超过70%，垃圾分类达标率也不断提升。

二是厨余垃圾分出质量逐步提高。随着垃圾分类工作不断深入推进，居民参与率逐步提升，桶前指导力度不断增加，厨余垃圾分出率不断提升。如北京市2020年7月家庭厨余垃圾日均分出量为1764吨，分出率为8.13%，较4月下旬的日均309吨，增长了471%；较5月的日均740吨，增长了138%。北京市实施厨余垃圾分出质量不合格不收运的倒逼机制后，厨余垃圾质量达标的桶站数已达75.3%。

三是生活垃圾回收利用率显著提升。目前，广州的生活垃圾回收利用率达35.6%，超过《生活垃圾分类制度实施方案》提出的2020年年底达到35%以上的要求。上海居住区垃圾分类达标率已从2018年的15%提升至90%，日均可回收物回收量较2018年12月增长3.7倍，湿垃圾分出量增长1倍，干垃圾处置量减少38%，有害垃圾分出量同步增长13倍多。

二、先行地区垃圾分类工作的主要问题

因为工作基础和条件不同，工作尺度和方法不一，垃圾分类先行地区也出现一些需要解决的问题。

1.垃圾分类法律依据不足，工作推进“冷热不均”

一是各地组织推动情况“冷热不均”。各先行地区为了响应中央要求，积极组织部署垃圾分类，总体呈现“上头热”的现象。但因缺乏法律依据，各方职责不明确，有的市、县及以下地方政府自觉地层层传导压力，社区热心宣传并积极推进垃圾分类，而有的地方压力传导的不够，组织推动不力，激励机制不健全，工作缺乏主动性，出现中间和下头“热冷并存”的现象。调研发现，凡是垃圾分类工作做得好的，都与强化党建引领有关；凡是有物业服务的社区，厨余垃圾分出率会高于无物业服务的社区，根据北京市人大常委会的执法检查数据显示，其高出率超过60%。

二是企业包揽垃圾分类工作弱化了政府和居民的责任。市场化有助于加快垃圾分类进度，降低分类成本，便于监管考核，因此有的地方政府热衷于用市场化方式推动垃圾分类。虽然这样做短期可取得一些成效，但实际上是将自己的推动责任转嫁给了企业。一旦企业的分拣代替居民的源头分类，垃圾分类就处于“政府出钱、居民旁观、企业分类、交差了事”的尴尬境地，既不利于强化基层社会治理和城市精细化管理，也不利于居民履行垃圾分类的责任并养成垃圾分类的文明习惯。

2.垃圾分类缺乏统一规定，地区差异较明显

一是垃圾分类标准尚未统一。当前，垃圾分类因地制宜地形成了各具特色的模式，如上海市分为可回收、干垃圾、湿垃圾和有害垃圾四类，北京市分为可回收垃圾、其他垃圾、厨余垃圾和有害垃圾四类。典型地区的分类标准存在着显著差异，不利于城市间流动人群精准地遵守各地标准，影响国家垃圾分类工作的整体推行。

二是垃圾桶设置各地不一致。在实施中，即使属于一个城市，也存在有的区域撤桶，有的区域不撤桶的现象；有的区段摆一个桶，有的区段摆两个桶，有的区段摆四个桶，甚至农村和城市的垃圾桶摆放一个样。这些设置五花八门，缺乏科学性、有效性和人性化的考虑。

三是分类投放要求不尽合理。如北京市2020年5月1日实施垃圾分类至今，52.33%的受访居民反映所住小区要求厨余垃圾破袋，遇到弄脏手、闻臭味等麻烦。33%的受访者认为小区内垃圾桶撤桶并站、要求按时按点投放垃圾而其余时间将垃圾桶上锁的设计不合理，给上班族带来了不便，影响垃圾分类的热情。一些社区为了服务和监督厨余垃圾破袋投放，还专门派出大量人力现场值守，增加了人力物力的投入。

3.垃圾分类各环节衔接性差，整体绩效难提升

一是前端垃圾分类投放指导粗细不一。垃圾分类链条包含分类投放、垃圾收集、分类运输和末端处置四个环节，居民的前端分类投放是整个链条的起点。如果指导不足，社区居民对垃圾分类缺乏了解，则参与兴趣不足；如果指导充分，社区居民熟悉垃圾分类，会自发呼吁、自觉参与垃圾分类，使分类成效显著。这种前端差异会直接影响后续垃圾收集、转运和处置的效率。

二是前端投放、中端收运和后端处置不对接。先行地区的社区、学校、企业和公共场所都设置了分类垃圾箱，但这些分类垃圾并未完全做到分类运输，有的是一辆垃圾运输车将所有分类垃圾桶的垃圾混运，最后一起焚烧或填埋，影响居民对分类投放垃圾的配合度和积极性。

4.垃圾分类体系建设成本高，激励约束成效弱

一是有的地区盲目购置豪华设备和设施，增加垃圾分类投入。2017年《生活垃圾分类制度实施方案》鼓励采取“互联网＋”模式促进垃圾分类回收线上平台与线下物流实体相结合。智能回收设备是“互联网＋”与传统垃圾分类行业相结合的方式，但是它并不等于垃圾分类。一些地方盲目引进智能甚至豪华智能回收设备，却未真正起到培育居民垃圾分类习惯的作用。单纯依托回收企业进行宣传与教育，会增加垃圾分类成本。

二是有的激励约束机制建设不足，实施效果不理想。一些社区缺乏垃圾分类配套经费的支持，物业公司一般不愿意开展垃圾分类。由于缺乏相关处罚和垃圾按量收费等约束措施，不分类的责任难以落实，一些地区设立积分兑换奖励机制。但是调研发现，上班族在消极分类者中占了较大比例，而积极分类并用积分兑换物品的大多为中老年人。兑换东西需要去特定地点，对一些上班族缺乏吸引力，导致其游离于垃圾分类工作之外。