从垃圾费随水费征收到随袋征收——细数台湾垃圾政策变迁史

一、垃圾管理后端处理政策变迁

1984年之前，台湾未实行一般废弃物处理政策，大多数垃圾的处理是掩埋或堆置。

当局意识到，若由地方任意处理，将来全台所有河川洼地均将受到垃圾的严重污染，因而在1984年颁订《都市垃圾处理方案》，开始于各乡、镇、市规划卫生掩埋场。

然因地狭人稠，掩埋场地选址不便。

九零年代，因掩埋场容量逼临上限，多个乡镇垃圾无处处置，导致垃圾堆置于街头之景貌。此外，卫生掩埋场所引发的臭味以及传染病问题，亦招致诸多民怨。

政府故于1991年改为焚化为主、掩埋为辅的处理策略，规划《一县市一焚化炉政策》；1996年，更进一步规划《鼓励公民营机构兴建营运垃圾焚化炉推动方案》，结合民间投资，以公办民营(BOT)方式兴建十五座焚化炉。

焚化炉兴建过程中，除衍生出的二次公害（二恶英、含重金属灰渣）为人所重视外，从社会层面而言，其选址冲突、欠缺民众参与、进场管制未透明化以及BOT的保证垃圾处理费与处理量等因素，更引发社会极大的冲突与争议。

虽然官方均以“资源回收厂”的名义来包装焚化炉，台北市更于2000年推动“垃圾费随袋征收”——开创台湾废弃物政策新思维，但整体而言，焚化仍是当时废弃物政策的核心方针。

直至2003年，在环保团体及立法院的压力下，环保署方展开“垃圾处理方案之检讨与展望”，检视原先政策缺失，加入“零废弃”的管理思维。

2005年垃圾强制分类开始推行，2006年全面实施厨余回收，以及陆续取消11座焚化炉的兴建与营运计划，台湾的废弃物管理政策轴线翻转方算完成。

二、垃圾管理前端处理政策变迁：费用与资源回收

资本主义处理“垃圾”的逻辑：一是使用者付费（设施很贵），二是使之成为“产业”（回收产业、垃圾处理产业）。台湾亦复如此。

1991年，政府开始推动垃圾收费法制化，明定纳入成本项目与计算公式，再依现实调整负担比例。一开始是先以清理成本之30％征收，后逐年调升反映成本比例，最终达到100％。

《一般废弃物清除处理费征收办法》中规定的垃圾收费方式分为两种，一是按用水量计算征收，二是按户定额计算征收——非自来水供水区，就按户籍数据计算征收。

当时，为行政作业便利，基本是随水费附加征收垃圾费。直到1997年，才修法增加了“按量征收”的方式，为后来台北市实施“垃圾费随袋征收”提供了法律依据。

台湾一般废弃物处理的法源是《废弃物清理法》。1988年修法后，开始有了责任回收物(应回收废弃物)的治理政策设计与法源设计——废弃物有“回收的必要”，而且责任不在消费者，而在生产者（企业）。这是非常重要的立法概念与主体，因此所有的制度设计，都要企业负起责任，以及竭尽所能让消费者愿意回收，不管是动之以情、诱之以利或其他更好的规划。

后来经过不同的制度设计与政策变迁，资源回收系统在原有拾荒体系内，逐渐成为循环经济产业，其中利弊得失，以及各方的社会参与，环环相扣。

1997年《废弃物清理法》再次修正，规定相关的制造及输入业者，应按核定之费率百分之百缴纳“回收清除处理费”，成立“资源回收基金”，纳入整个政府预算，接受国会直接监督，并由环保署成立“资源回收管理基金管理委员会”，简称“基管会”。

物品及容器的制造、输入、贩卖业者，要先申报营业数量，并依政府公告的费率缴纳处理费。另一方面，资源回收在台湾形成专业化的体系。回收参与者，包括最基层的，经过稽核认证后都可以从“基管会”得到补贴。

另外成立的还有两个委员会：一个叫“费率审议委员会”，专门核定每一种应回收项目的费率；一个叫做“稽核认证公正团体评选委员会”，负责遴选出一个民间专业团队，来做补贴的稽核认证工作。

上图：资源回收制度与委员会之职掌

这两个委员会，再加上基管会，都牵涉庞大的循环经济产业利益，还会影响产品生产、运销、回收对环境影响的评估专业性，以及政策工具的公平性。因此，委员包括了各利益相关方的代表，其中也包括环保NGO的代表——以透明方式减少各方质疑。