内蒙古能耗“双控”不力被约谈

因为节能工作存在严重问题，内蒙古自治区节能主管部门近日被国家发改委环资司约谈。约谈指出，内蒙古经济总量仅占全国的1.7%，却消耗了全国5.2%的能源，2019年能源消费总量已达“十三五”增量目标的184%；“十三五”前四年，能耗强度累计上升9.5%。今年上半年，当地继续出现能源消费总量、能耗强度同比“双升”，节能形势十分严峻。  

能源消费总量和强度双控（下称“能耗双控”）是一项硬任务。《“十三五”节能减排综合工作方案》提出，“到2020年，全国万元国内生产总值能耗比2015年下降15%，能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内”的目标，并根据各地实际下达具体任务。但据记者了解，目前不仅是内蒙古一地面临困局。因能耗强度不降反升、减煤目标进展滞后，部分地区完成“十三五”能耗双控目标的难度较大。  

能源大区为“能”所困  

内蒙古是我国北方生态安全屏障，关系华北、西北、东北乃至全国的生态安全。但近年能源消费总量大幅增长，2019年能源消费总量较2015年增长6562万吨标准煤；能源结构调整缓慢，2019年非化石能源消费比重为8.1%，远低于全国15.3%的平均水平。作为反映能耗的重要指标，其能源消费弹性系数已由“十二五”的0.2提至1.5。  

约谈指出，上半年，在全国和多数地区能源消费负增长的情况下，内蒙古能源消费同比增长6.3%，能耗强度同比上升10.56%，“十三五”能耗双控目标完成形势十分严峻。而据《内蒙古自治区“十三五”节能降碳综合工作方案》，到2020年，全区能源消费总量要在2.25亿吨标准煤以内，能源消费年均增速控制在3.5%以下。  

记者了解到，早在2018年，“十三五”节能任务评估中期，内蒙古自治区发改委副主任王金豹就坦言，“完成双控目标任务困难和压力非常大”。早前的中央环保督察还发现，当地发展煤化工、电解铝、火电等产业有利于发挥资源优势，但在产业空间布局、可持续发展等方面研究不够，存在产业环境风险控制方面措施不多等问题。  

“高耗能产业过重，直接影响能源总量及能耗强度控制。”一位熟悉情况的当地人士告诉记者，“十三五”中期，全国大部分省份均完成前三年单位地区生产总值能耗下降目标，只有两地能耗强度不降反升，内蒙古即为其中之一，能耗双控已面临较大压力，但直至目前，不利局面仍未扭转。  

产业结构高碳特征明显  

上述问题背后，是内蒙古产业结构重型化、能源结构高碳化的特征，及其长期形成的路径依赖。  

上述人士直言，内蒙古煤炭产量全国第一、消费量全国第二，当地最大的竞争优势之一就是煤炭等能源产品价格。“资源禀赋、发展定位及产业基础等因素，决定当地能够吸附的产业多与高能耗项目相关，能源资源综合利用水平不高，主要产品附加值偏低。当地虽在谋求转型，但做起来难度很大。目前，非煤等其他产业发展不足，地方经济仍离不开刚性的能源支撑，调整能耗存量需要一个过程。”  

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军称，优化产业结构既需要时间，也需要技术进步、人力资源等作为支撑。“近几年涌现出一大批节能技术，但创新力度依然不够。即便是成熟技术，从应用推广到产生效果，也不是一蹴而就的短期行为。强化自身技术积累、挖掘能效提升潜力是多地面临的主要难题。”  

为扭转节能工作不利局面，国家发改委相关负责人要求，内蒙古加大产业结构调整力度，狠抓能耗大户，狠抓工业、建筑、交通运输、商贸物流等重要领域节能，加快推进重点用能单位能耗在线监测系统建设，及时进行研判预警。  

“产业结构单一、经济增长动力不均衡，以及部分行业产能过剩等局限，极大影响了能耗双控的效果。”上述人士进一步称，目前，内蒙古能源转化的最终产品以低端化居多，且能源输出远大于就地转化，能源利用水平较全国平均水平仍有差距，产业发展层次低、链条短。对此，产业结构调整、提高综合能效是关键。  

“越到后期，双控难度越大”  

值得关注的是，此次约谈不仅仅向内蒙古一地敲响警钟。特别是在前期大力施策等背景下，留给能耗增量的空间并不富裕。多位专家证实，目前来看，实现全国目标基本没有问题，但部分地区完成“十三五”能耗双控任务的难度依然较大。  

中国宏观经济研究院能源研究所相关负责人分析，部分地区因规划了大量新增工业项目，或承接较多由产能过剩地区转移而来的高耗能项目，导致节能工作面临巨大风险。比如，福建购置了较多钢铁产能，直接造成福州、宁德等地未完成年度能耗双控目标。再如，近期陕西省发改委发文表示，上半年，延安、榆林、杨凌示范区能耗总量增速分别超过年度增速控制目标20.32、16.02、13.69个百分点，延安、铜川、榆林等地单位GDP能耗均超过年度下降控制目标，“节能形势非常严峻，属一级预警”。  

“随着节能工作不断深入，见效快的手段多数已在前期推行完毕。越到后期，双控难度越大，越需要深层次、综合性的措施。”国家城市环境污染控制技术研究中心研究员彭应登表示，工业领域是节能“大户”，除了抑制高耗能行业增产，通过新技术、新工艺、新设备，推动企业实施节能绿色改造也是重点。  

李佐军提醒，临近“十三五”末，不排除有地方为完成指标任务，采取简单“一刀切”的做法。短期内，“关停并转”等手段或可产生立竿见影的效果，但并非长久之策。“能耗双控是一项系统工程，应从技术进步、结构优化、管理改革等多方面出发，从根本上注重能效提升，以更少的能源消耗、更小的环境影响实现更多的产出。”