强化产生者责任 完善工业固废管理——新固废法解读

固体废物污染防治工作中，工业固体废物是重中之重。对此，修订后的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称新固废法）将工业固体废物单列一章，以完善工业固体废物污染环境防治制度，解决目前存在的主要突出问题，深入推进工业固体废物治理。

1 工业固体废物产生和利用处置现状如何？

当前，我国工业固体废物规模总量大、综合利用率低、风险隐患高，工业固体废物治理任务十分艰巨。

自2011年以来，我国每年产生的一般工业固体废物超过30亿吨，2018年达到34.9亿吨。与此同时，我国工业固体废物减量化、资源化利用相对滞后。尽管近年来我国在产业结构调整方面取得了很大成绩，工业固体废物产生强度已明显趋缓，但目前产业结构仍然偏重，污染者依法负责的各项制度落实不够到位，企业清洁生产积极性不高，导致工业固体废物产生量仍处于高位运行。

再有，尾矿、煤矸石、粉煤灰、冶炼渣、炉渣、脱硫石膏等6类废物约占每年工业固体废物总量的80%，产生量大、处理困难。每年新增的工业固体废物中超过四成不能综合利用，部分工业固体废物不具备资源化条件。

此外，还应当引起重视的是，根据2016年的数据，我国历年堆存的工业固体废物总量达600亿吨到700亿吨，环境风险隐患较为突出；尾矿库有8345座，近90%是四等、五等小型尾矿库，尾矿成分复杂，环境风险较高。

2 新固废法在固废管理方面有哪些新举措？

为进一步贯彻落实固体废物减量化、资源化要求，强化对固体废物产生者责任的约束性制度要求，促进扶持政策的协同性和系统性，推动企业采用先进适用技术改造传统产业，从源头减少工业固体废物产生量和降低工业固体废物危害性，新固废法主要从以下几个方面进行了修订和创新，以完善管理制度，强化顶层设计。

第一，明确有关主管部门。

新固废法在原有“国务院生态环境主管部门”“国务院发展改革主管部门”的基础上，增加“国务院工业和信息化等主管部门”，并明确其应当会同国务院发展改革、生态环境等主管部门，定期发布工业固体废物综合利用技术、工艺、设备和产品导向目录，组织开展工业固体废物资源综合利用评价，推动工业固体废物综合利用，以从根本上推进资源节约集约循环利用，减少工业固体废物堆存量和危害性。

围绕工业固体废物减量化、资源化、无害化，合理配置不同部门的管理责权，形成分工明确、相互衔接、充分协作的联合工作机制十分必要。除国务院生态环境、发展改革、工业和信息化主管部门外，国务院科学技术、自然资源等主管部门在工业固体废物污染防治领域也发挥着重要作用。

例如，科学技术部设立了“固废资源化”重点专项（执行期是2018年-2022年），主要针对国家生态文明建设与保障资源安全供给的重大战略需求，聚焦工业固体废物、生活垃圾、再生资源三大类典型固体废物，以“减量化、资源化、无害化”为核心，突出“经济合理、安全可行、规模消纳”，着力解决协同控制、分质转化两大科学问题，全面引领提升我国固体废物资源化科技支撑与保障能力。

第二，强化产生者责任。

新固废法强化了工业固体废物产生者责任，包括要建立健全工业固体废物产生、收集、贮存、运输、利用、处置全过程的污染环境防治责任制度，建立管理台账并如实记录，实现工业固体废物可追溯、可查询；禁止向生活垃圾收集设施中投放工业固体废物；委托他人运输、利用、处置工业固体废物的产生单位，应对受托方的主体资格和技术能力进行审查，否则承担连带责任；工业固体废物产生单位还应当依法实施清洁生产审核，取得排污许可证。

工业企业是防治工业固体废物污染的主体。习近平总书记提出，推动形成绿色发展方式和生活方式，必须要形成政府企业公众共治的绿色行动体系。

各类企业要严格按照法律要求，切实担负起主体责任，牢固树立法治意识、责任意识和道德意识，切实履行污染环境防治责任制度，加强工业固体废物规范化管理，采取必要措施防止污染环境，防止“企业牟利、群众受害、政府买单”的现象。同时，对于政府而言，强化对企业污染防治的要求，积极培育龙头企业，可推动行业规范化、规模化、绿色化发展。

第三，强化源头减量和综合利用。

新固废法第三章中，强化工业固体废物源头减量和综合利用的原则贯穿始终。

源头减量方面，与《清洁生产促进法》进行了统筹和衔接，要求产生工业固体废物的单位依法实施清洁生产审核；要求产生工业固体废物的单位向所在地生态环境主管部门提供减少工业固体废物产生、促进综合利用的具体措施，并执行排污许可管理制度的相关规定；要求矿山企业采取科学的开采方法和选矿工艺，减少矿业固体废物，切实加强尾矿库风险预警和防控，推动绿色矿山建设。

综合利用方面，明确国务院工业和信息化主管部门对推动工业固体废物综合利用的引导作用，增加“国家鼓励采取先进工艺对尾矿、煤矸石、废石等矿业固体废物进行综合利用”的要求，并提出“县级以上地方人民政府组织建设工业固体废物集中处置等设施”。

实施工业绿色生产，推进循环经济发展和工业资源综合利用，对于治理工业固体废物污染具有长远而重大的意义。

一方面，需要加快推动传统产业改造升级。全面提高产业产品技术、工艺装备、能效环保水平，强化资源高效利用和精深加工，减少工业固体废物产生量和危害性。另一方面，需要大力推动循环发展。结合本地资源、产业实际，打造一批具有示范带动作用的能源资源综合利用基地和产业链，着力提高大宗工业固体废物循环利用水平。

例如，全国“11+5”个“无废城市”建设试点中的绍兴市和北京经济技术开发区，基于互联网精准数据驱动积极探索建设工业固体废物交易平台，整合优质资源，实现企业市场和技术的精准对接，加快科技成果转化运用，推进工业固体废物综合利用。

第四，增加排污许可制度。

新固废法明确提出“产生工业固体废物的单位应当取得排污许可证”，并要求产生工业固体废物的单位执行排污许可管理制度的相关规定，为将工业固体废物纳入现行排污许可制度提供了法律支撑。

国务院办公厅2016年11月印发《控制污染物排放许可制实施方案》，明确要建立以排污许可制为核心的固定污染源管理制度体系，将排污许可证作为企事业单位和其他生产经营者在生产运营期间污染防治的唯一行政许可，实现将污染物排放落到排放口管控的精细化管理，落实企业环境管理主体责任。

将工业固体废物、危险废物纳入排污许可管理，实现对水、大气、土壤及固体废物污染管控的全覆盖和“一证式”管理，可有效避免为降低某一类污染物排放而导致的污染物跨介质转移，同时可在系统中收集统计各排污单位的工业固体废物产生、利用、处置和贮存等信息，推进实现固体废物全过程管理。

目前，国务院有关部门正在制定《排污许可管理条例》，进一步强化排污许可制度的法律责任和要求。

第五，对环境违法行为实施“严惩重罚”。

新固废法强化对环境违法行为的“严惩重罚”，多项违法行为的罚款数额是现行固废法的10倍。

此外，针对特定环境违法行为，除对企业本身进行行政处罚外，还增加了对企业相关责任人实施行政拘留的规定，从根本上督促企业的“实际掌权者”强化环境风险意识，从全局角度做好企业的环境管理工作。

例如，在生态保护红线区域、永久基本农田集中区域和其他需要特别保护的区域内，建设工业固体废物、危险废物集中贮存、利用、处置的设施、场所和生活垃圾填埋场，尚不构成犯罪的，要对单位法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予拘留处罚。

3 结语：新法必将深入推进工业固废治理

从明确有关主管部门，到强化产生者责任、强化源头减量和综合利用、增加排污许可制度、强化对环境违法行为实施“严惩重罚”等，新固废法规定的每一项固体废物环境管理的要求，均有相应的法律责任相对应，真正实现了用最严格制度最严密法治保护生态环境。

新法律的实施，必将对工业固体废物产生、综合利用和处置行业带来革新性影响，进一步深入推进工业固体废物治理，推动解决固体废物管理与工业绿色高质量发展需求不匹配、不协调的突出矛盾，促进全产业链和产品全生命周期的绿色发展。

作者分别系清华大学环境学院教授、巴塞尔公约亚太区域中心工程师