上游企业违法排污，污水处理厂担责吗？——环境污染责任纠纷在污水处理厂“进水超标”问题上的适用

城镇污水处理厂因“进水超标”导致“出水超标”而被行政处罚的问题，是近年来备受争议的热点问题。

所谓“进水超标”，即上游排污单位未对废水进行预处理或者预处理未达标的情况下，废水直接排入市政污水管网，从而导致污水处理厂接纳的进水超出其设计处置能力的情况。现行《水污染防治法》规定，城镇污水集中处理设施的运营单位，应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责，超标排放水污染物要受到行政处罚，但并未将“进水超标”等特殊情况列为免责条款。可以说，“进水超标”导致“出水超标”而被行政处罚，虽不合理，但合法。

然而，真正让污水处理企业困扰的，远非行政处罚本身，而是与行政处罚相伴随的36个月内增值税即征即退利益（70%退税）损失。而对于因“进水超标”所导致的“出水超标”，污水处理厂普遍感到很冤枉，颇有哑巴吃黄连的感觉。

本文认为，在《水污染防治法》不进行修改的情况下，仅从行政执法角度去探讨如何减轻或者免除污水处理厂的责任，污水处理厂实际上很难摆脱这一窘境。一味督促污水处理厂提标改造，实际上也无法杜绝此类事情的发生。以上解决路径，反而会在一定程度上纵容上游企业继续违法排污。

事实上，污水处理厂本身不产生废水，而是为了进一步降低上游排污单位废水中的污染物浓度，减少对环境水体的影响而存在。“进水超标”导致“出水超标”的实质是，上游废水中超出污水处理厂处置能力那部分污染物未能得到有效处理而进入了外环境。因此，污水处理厂处于正常运转状态，且已穷尽应急措施的情况下，污水处理厂出水超标被罚，实际上是污水处理厂因上游的违法排污行为受罚。本文认为，污水处理厂有权依照《侵权责任法》的规定就其受到处罚的损失向上游违法排污单位进行追偿。由此，引申出三个问题，共同探讨：

1 污水处理厂能否将罚款和增值税未退税利益作为自己受到的损害，向上游违法排污单位主张民事赔偿？

在污水处理厂处于正常运转状态（包括及时采取了应急措施）下，如果没有上游的违法排污，进水便不会超标，污水处理厂也就不会受到行政处罚等损失。污水处理厂的损失，实质上均属于污水处理厂本应拥有的合法财产权益。根据《侵权责任法》第二条，民事利益属于我国侵权责任法保护的法益。根据最高人民法院的观点（详见《<侵权责任法>条文理解与适用》第26页），污水处理厂的罚款和增值税未退税损失属于应当受到侵权责任法保护的民事利益，具体如下：

第一，民事利益被一些特别的保护性法规予以保护。污水处理企业依法享有70%的增值税退税利益，是《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》（财税〔2015〕78号）的明文规定。增值税退税属于污水处理厂的正当收入来源，应当受到保护。

第二，如果侵权人主观的状态是故意的，则被侵犯的民事利益通常可以通过侵权责任法予以保护。出现进水水质异常的情况时，不外乎上游排污单位存在着偷排废水的问题，即应当认定上游排污单位具有污染环境的主观故意。

第三，行为人在实施侵害行为时，是否与受害人之间处于一种紧密关系，以至于行为人可以合理预见到其行为将给受害人的利益带来损害。上游排污单位的废水接入污水处理厂进一步处理后排入外环境，即证明双方之间具有紧密关系，上游排污单位可以预见其不法行为将给污水处理厂的利益带来损害。

第四，在界定受保护的利益范围时，要考虑行为人的行为自由。依法排污是每一个排污单位必须履行的法定义务，《水污染防治法》第四十五条明确规定，向污水集中处理设施排放工业废水的，应当按照国家有关规定进行预处理，达到集中处理设施处理工艺要求后方可排放。因此，在排污问题上，上游排污单位并不存在违法“自由”。

《侵权责任法》明确了我国侵权责任法的补偿功能和预防功能，从侵权责任法的立法功能角度考虑，也应当将污水处理厂的损失纳入侵权责任法的保护范围。

2 污水处理厂起诉上游排污单位的纠纷，是否属于环境污染责任纠纷？

本文认为，污水处理厂所受经济损失实质是上游企业间接排放过程中污染环境所引起，污水处理厂起诉追偿损失的纠纷属于典型的环境污染责任纠纷。

上游违法排污单位无论是将废水直接排放至外环境，还是先经污水处理厂后再进入外环境，仅是直接排放还是间接排放的区别，最终都进入了外环境。《排污许可证申请与核发技术规范农副食品加工工业-水产品加工工业》（HJ1109-2020）中有对间接排放的明确定义：间接排放是指进入城镇污水集中处理设施、进入其他单位废水处理设施、进入工业废水集中处理设施，以及其他间接进入环境水体的排放方式。环境行政执法部门之所以对污水处理厂出水超标进行处罚，就在于超标的“出水”恶化了环境水体。但实质上该“出水”仍为上游生产单位的废水，只是因废水超出污水处理厂设计处置能力，而导致废水中的部分污染物在未得到有效处理的情况下直接排入了外环境而已。

进水超标，必然存在上游排污单位违反《环境保护法》《水污染防治法》以及《建设项目环境保护管理条例》等相关环境法律法规的问题。

综上，因上游排污单位的环境违法行为导致污水处理厂财产利益受到损害，污水处理厂根据《侵权责任法》第六十五条规定请求污染者承担侵权责任的，人民法院依法应予支持。

3 “进水超标”与“出水超标”的因果关系如何确定？

《侵权责任法》中确定了“环境污染责任纠纷”的举证责任倒置和因果关系推定原则。所谓举证责任倒置原则是指侵权人应当对“加害行为与损失之间不具有因果关系”承担举证责任。但这并不是说被侵权人不需要承担任何“因果关系”上的举证责任，根据《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》，污水处理厂作为被侵权人应当承担的证明责任包括，（1）上游排污单位排放了特定污染物（与“出水超标”行政处罚决定书上确定的污染物种类相一致）；（2）污水处理厂受到的损害；（3）上游排污单位排放的污染物或者其次生污染物与损害之间具有关联性。

对于“关联性”应当如何理解呢？最高院认为，“原告应就污染行为与损害结果之间存在关联性提供初步证明材料，初步证明材料意味着只要具有一般表象证据即可，不必严苛到这些证据与污染行为之间存在必然的直接联系。”“原告的证明目标是举证证明因果关系的可能性而非确定性（详见，《最高人民法院环境侵权责任纠纷司法解释理解与适用》）。”当污水处理厂完成了举证责任的情况下，“排污行为与损害之间不具有因果关系”的证明责任则转移至侵权人一方。如果侵权人未提供证据证明“排污行为与损害之间不具有因果关系”，法院应当推定因果关系存在。

根据司法实践经验，污水处理厂发现进出水数据异常后，应主要做好两方面的证据固定工作：一是自证清白的证据，二是排查确定上游违法企业的证据。

本文认为，追偿损失，可以让污水处理行业重振信心。“污染者担责”是环境法的基本原则，污水处理厂通过提起民事诉讼，向真正的违法排污者追偿损失，才能真正有效促使上游排污单位自觉守法，并对全社会形成正确地行为引导，从而有效降低“进水超标”的概率。

作者单位：山东德衡律师事务所