宁夏要求新建项目全部采用PPP模式，PPP“报复性回暖”了吗？

PPP市场已经很久没有如此热闹了。　　7月9日，宁夏回族自治区发布《关于加快规范推进政府和社会资本合作模式促进经济高质量发展的若干措施的通知》。文件强调，新建污水、垃圾、供热、供水和收费公路等项目原则上全部采用PPP模式实施，未按要求采用PPP运作的项目原则上不予支持。
　　上一次有地方政府出台这样的政策，还要追溯到今年3月，广西发布PPP“桂十条”，大力推广PPP模式。宁夏的政策力度之大，让沉寂已久的PPP市场再次泛起水花。
　　过去两年半，PPP经历了“生死劫”，从人人争抢的肥肉变成了“食之无味，弃之可惜”的鸡肋。一批因PPP光环加持而名噪一时的环保民企遭遇到资金链危机，纷纷“卖身”国企。及至2020年，碧水源、铁汉生态、博天环境等企业的实控人变更仍是这场劫波的余韵。
　　经历了上一轮低潮之后，尽管新PPP项目的申报和审批并未因此停滞，但市场对于PPP模式的信心却遭受重挫，始终难以恢复。
　　今年以来，在严峻复杂的外部环境和国内经济下行压力加大的双重作用下，尤其是疫情发生以来，“稳投资”等“六稳”逐渐成为经济工作的重中之重。不过，有别于2008年“四万亿”的强刺激，此次经济调节不搞大水漫灌，注重纾困和激发市场活力，不再是依赖基建项目的老路了。
　　在这一背景下，作为基建领域比较成熟的投融资模式，PPP在2020年又重新受到关注。根据《环保圈》的观察，目前PPP市场整体较疫情期间已有所复苏，但仍未呈现出明显的回暖迹象。尽管部分地区近期大力推进PPP发展，但业内人士对于PPP能否刮起暖风仍持谨慎态度。
01距离“报复性上涨”仍有差距
　　2月初，大岳咨询董事长金永祥曾经在一篇文章中透露，经历了20多天的疫情恐慌后，从2月11日开始，已经陆续有地方政府联系大岳，要求加快推进PPP项目。
　　基于此，他认为：
　　疫情对PPP最坏的影响已经过去，3月份PPP项目将可能恢复到正常状态，4月份以后有望进入加快发展阶段。
　　如今，时间已经过去了五个月。单从数据来看，PPP的“春天”仍然乍暖还寒。
　　《环保圈》根据财政部PPP中心发布的全国PPP综合信息平台管理库项目月报整理了一张表格，可以看出：
　　从单月数据来看，PPP项目数量确实在3月份出现了一波反弹。新增项目从2月的19个增长到了102个，投资额从457亿元增长到了1882亿元，增长幅度几乎达到300%。
　　从政策上不难看出3月新增入库项目增多的原因。2月10日，财政部PPP中心发布了《关于加快加强政府和社会资本合作(PPP)项目入库和储备管理工作的通知》，要求各地加快项目入库进度，切实发挥PPP项目补短板、稳投资作用。
　　不过，从4月份开始，PPP的涨势就开始平稳了下来。尽管5月份单月入库项目数量超过前4个月，但投资额未能超过3月份的高点，同比涨幅也仍然为负。
　　5月月报显示，2020年前5个月新入库项目367个，投资额5,929亿元，同比减少了2,901亿元、下降32.9%。数据来源：全国PPP综合信息平台管理库项目1-5月月报
　　发改委的全国PPP项目信息监测服务平台数据也显示，2020年1-6月，各地新增PPP项目373个。根据此前公布的数据简单计算可知，一季度各地新增150个PPP项目，4月新增102个，5月新增64个，6月新增57个。尽管4月新增项目数量与前三个月的均值相比翻了一倍，但5、6月的数据又有所下滑，略显后劲不足。
　　从上述可统计数据来看，PPP在全国疫情平稳后已出现“恢复性反弹”，不过距离期待中的“报复性上涨”仍有差距。日前，金永祥在接受《环保圈》采访时也表示，整体来看现在PPP还是处于低潮期，目前还没有看到回暖的迹象。
02“信心比黄金更重要”
　　2017年底的财政部92号文、国资委192号文，以及2018年上半年的资管新规，让之前“一脚油门踩到底”的PPP骤然急刹车。那些乘着PPP风口飞起来的企业，尤其是环保行业的民营企业，也由此出现流动性危机，整个行业一时间哀鸿遍野。
　　信心比黄金更重要。尽管2019年PPP市场规模稳中有增，今年疫情后的“新基建”也给出了良好的预期，但渡尽劫波后，市场对于PPP的信心仍处于低谷。
　　除主观因素以外，现实中有两个重要的客观因素导致业内对PPP始终持观望态度。
　　1一方面，政策上并没有出现大的利好。
　　2015年，PPP首次被写入政府工作报告，之后连续两年均被提及，关键词从“积极推进”到“完善”和“深化”。2018年消失了一年后，2019年的表述改为了“有序推进”。
　　这实际上也对应了PPP的发展过程，结束了前三年高速发展后，在2018年进行了一轮严格的规范化整改，2019年又可以合法合规地重新出发。
　　不过，2020年的政府工作报告中，并没有释放出利好PPP的政策信号。在这份较往年精简许多的报告中，PPP再次缺席。
　　与此同时，另一个重要的合规通道——专项债则比去年增加1.6万亿元，被视作应对疫情冲击的一个重要政策工具。
　　2另一方面，融资依然较为困难。
　　2017年年初，山东、贵州、湖北等地的轨道交通项目都曾出现PPP中社会资本方为金融机构的情况，足见当时银行对PPP多么青眼有加。
　　然而，自从“92号文”提出防止PPP异化为新的融资平台、坚决遏制隐性债务风险增量后，PPP项目融资明显收紧，部分银行甚至一度暂停了PPP融资。
　　从政策的出发点来说，三大攻坚战中“化解重大风险”的重点就是防控金融风险，遏制隐性债务风险更是其中应有之义。不过，PPP究竟算不算政府隐性债务？在业界始终是个有争议的问题。
　　这方面，能够明确项目支出责任与隐性债务的边界的法律始终欠奉。从2018年开始，PPP立法就已经开始进行研讨，但截至目前仍未出台。
03“业内人士仍持较为悲观的态度”
　　这一次，宁夏、广西等省份大力推广PPP，究竟能产生多大的影响？不妨来简单计算一下。
　　目前在全国PPP项目信息监测服务平台中，广西以238个项目数量排在全国第13位，根据其日前发布的《2020年广西政府和社会资本合作(PPP)模式重点推进项目清单》，今年预计重点推进164个PPP项目，总投资1851.23亿元。
　　在暂不计算其他省份增量的情况下，如果广西这一目标全部实现，其项目数量排名最多可以提升至第9位，而投资额排名则有望超越江苏、湖北和广东名列第5。
　　宁夏这边，目前的项目数量仅为29个，投资额为154.14亿元，在全国省份中排在后十名。虽然尚未公布推进项目的数量和投资额，但受到体量所限，预计影响相对有限。
　　对于PPP市场是否会出现回暖，业内人士仍然持较为悲观的态度。PPP专家、E20研究院执行院长薛涛表示，虽然政府在资金筹措上会考虑PPP的手段，但总体来看PPP的政策基本没有出现大范围调整的可能性，包括财承空间等限制条件跟去年是一样的，因此没有回暖的基础。
　　因此，PPP还是会按照去年以来的节奏继续往前推进，只不过可能基于拉动内需的需要，部分项目审批的速度会加快。
　　光大银行北京分行机构客户部赵新博和清华大学PPP研究中心首席专家王守清也撰文章指出，PPP模式是广为世界各国采用的模式，如果应用规范，是已经被验证过的合理提升地方政府基础设施服务效率和缓解地方政府债务的有效模式。
　　因此，PPP将继续采用和推广，但并不是一切皆可PPP，成熟国家应用的比例也不超过10-20%，未来中国也将是在一定比例，如30%以内。
　　文章认为，上述三种模式之间并非零和博弈，完全可以发挥其各自优势、相互支撑，共同推进地方经济可持续发展。
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