改革调研 | 关于生活垃圾分类运行体系建设的调查研究

一、“垃圾围城”问题日益突显，改革垃圾传统处置方式迫在眉睫

根据住房和城乡建设部发布的城市垃圾统计数据，每年，我国城市垃圾产生量总共超过2亿吨，还有1500多个县城产生了接近0.7亿吨的垃圾。村镇垃圾方面，由于村镇数量太分散，暂无准确统计数据。总体来看，我国生活垃圾产生量在4亿吨以上。产生的巨量垃圾如果得不到合理处置，仍以简单粗放的方式处理，会导致堆积量越来越多，占地面积也会越来越大，影响到城市的发展和群众的身体健康。因此，亟须对垃圾传统处理方式进行改革，提高生活垃圾处理能力和水平。

目前广泛采用的垃圾终端处置卫生填埋、堆肥法和焚烧法，均存在不同程度的问题。卫生填埋处理，填埋场占地面积大、使用年限有限，导致残留大量细菌、病毒，还会潜伏着沼气重金属污染等隐患，不但影响地下水和土壤环境，还会造成大量有机质的浪费，与可持续发展、绿色发展的理念相悖，且填埋场渗滤液污染物浓度高，其处理工艺复杂，标准较高，运行成本大，所产生的恶臭气体也是填埋场运行管理中的一大难题。垃圾焚烧处理也存在选址复杂、投资大、占用资金周期长特点，对垃圾的热值有一定的要求，焚烧过程会产生烟气和飞灰等有害物质，需要较高的二次污染控制费用。堆肥法处理，生活垃圾中塑料、橡胶、金属、玻璃制品等不可生物降解物质成分的比例大，混合后分离困难，造成堆肥产品品质差。可以看到，传统的垃圾处理方式，目前都存在一定的困难和问题。

全面实行垃圾分类，对降低垃圾后续处理成本，减少土地资源的消耗、促进源头减量、资源循环利用具有十分重要的意义，具有社会、经济、生态三方面的良好效益。垃圾分类作为生态文明建设的重要内容和关键环节，受到国家高度重视，特别是党的十八大以来，生态文明建设已成为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，更是将生态文明建设写入宪法。垃圾规范化处理同时作为环境保护的关键组成部分，对生态文明建设具有十分重要的意义。

二、普遍推进垃圾分类，是促进源头减量、实现循环利用的重要途径

实行垃圾分类，是对垃圾传统处置方式的改革，可为垃圾处理实现减量化、资源化、无害化目标创造有利的条件，实现良好的生态效益。同时可有效减少垃圾之间的相互污染，降低后续处理成本，减少运输、处置工作量，降低治理环境污染的成本和工作难度。可作为再生资源的垃圾回收利用，就不再进入填埋场，还会产生一定的经济效益、生态效益。分出来的有毒有害垃圾进入专业处理场所，能最大限度减少环境污染。厨余垃圾可用于厌氧产沼、好氧制有机肥、生物转化等多项技术综合处置，变废为宝。填埋处理可以作为兜底处理措施。根据中国废旧物资网统计数据，每利用一吨废纸，可造纸800千克，相当于节约木材4立方米或少砍树龄为30年的树木20棵。每利用一吨废钢铁，可提炼钢900千克，相当于节约矿石3吨。一吨废玻璃回收后可生产一块篮球场面积的平板玻璃或500克瓶子2万只。正因为垃圾分类有上述意义，推行垃圾分类，已被普遍认为是解决“垃圾围城”问题的最佳办法，是对垃圾有效规范化处置的科学管理方式，是实现垃圾减量化、资源化、无害化的重要途径。

三、生活垃圾分类实施过程中存在的主要问题分析

（一）分类处理设施配备不足，后端处理压力大

垃圾分类基础设施建设滞后是制约生活垃圾分类工作推进的重要因素。城市生活垃圾分类是系统工程，涉及源头分类投放收集、中端分类直运或转运、末端分类处理，在推行垃圾分类中，大多数地方顶层设计欠缺，实行的分类方式缺少必要硬件配套设施的支撑，源头分类后末端没有相应的配套设施，导致垃圾在末端再次混合，“前端分、后端混”不仅影响垃圾回收的效率，也影响民众对垃圾分类工作的信心，同时造成人力资源浪费并增加经济成本。以贵阳市厨余垃圾处置为例，目前获得特许经营的企业仅1家，2019年全市厨余垃圾正常日处理量仅为236.5吨，远不能满足需求，且存在厨余垃圾无害化处置技术待优化、清运力量不足等问题。

（二）垃圾分类法律法规政策不完备

有些地方出台了地方性政策法规，对垃圾分类工作具有一定促进作用，但总体来看，大部分地区生活垃圾分类各环节配套政策不完善，或者比较笼统，可操作性、强制性、结合本地实际情况因地制宜的措施有待进一步优化，特别是对源头管理关键环节的管理办法欠缺，难以形成刚性约束力，难以落实各环节的主体管理责任。加上精准获取垃圾分类数据信息目前还存在一定困难，导致在监管、惩罚、奖励、管理方面缺乏有效的数据支撑。

（三）垃圾分类运行产业链条不健全

垃圾的产生、投放、分类、收集、中转、分拣、暂存、资源回收、就地处置或填埋、焚烧、堆肥处置等是一个全过程管理，应该遵循一定的规律。从不同阶段来细分，要集中打造“前端精准分类、中端分类运输处置、后端多渠道利用”链条。从垃圾分类衔接上看，可回收物分类要与再生资源回收利用无缝衔接，有害垃圾要与危废处置管理单位衔接，厨余垃圾要与生物质资源化利用衔接。比如，焚烧发电，把一部分电力收益转移到垃圾分类产业，有助于产业的发展。厨余垃圾经过无害化、资源化处理转化成沼气、沼渣、沼液等资源加以利用，沼气提纯可用于发电，沼渣二次发酸可用作农业和园林绿化肥料，沼液可用于农用液肥等。目前垃圾分类投放—分类收集—分类运输—分类处理—分类利用的全产业链条未建立起来。整个产业链需要能够盈利，才能吸引企业进入，发挥市场机制的作用。

（四）责任体系不健全，部门配合不到位

生活垃圾分类是一项庞大而复杂的社会系统工程，且具有很强的专业性、社会性和广泛性，涉及千家万户，要注重它的系统性、整体性和协同性，需要全社会的共同参与、长期坚持、改变习惯。从目前贵阳市实施情况来看，厨余垃圾收运处置、大件垃圾收运处置由城管部门负责；可回收物、再生资源利用的工作由商务部门负责；有害垃圾由环保部门负责；宣传工作由宣传部门负责。在垃圾处理体系中，各部门之间没有综合执行，政府层面没有很好的组建跨部门协调机构，生活垃圾分类试点工作大多由城管部门牵头组织实施，仅停留牵头部门单打独斗的局面，存在参与者寡、手段单一、创新乏力、管理缺位等情况。

（五）可回收物回收利用中心设置不合理

大多数小区没有可回收物回收点或者回收点设置得不规范、数量不足，不能满足各小区特别是大型小区需求，因此大量非正规的临时个体回收站成为可回收物回收市场的主力。这些个体废品回收站大多是由私人租用闲置土地门店或临时搭建的回收站开展收购，环境条件大多较为恶劣，安全隐患较大，地理位置较偏远。同时规范的回收体系尚未建立，现在的回收渠道多是一些拾废品者，仅形成了“居民—垃圾桶—拾荒者—废品站”的简单链条，出现“能卖钱的抢着收，不卖钱的无人收”的现象。由于拾荒者到背街小巷的垃圾桶，垃圾临时堆放点翻拣垃圾，导致垃圾四处飞散，造成不同程度的环境污染。

（六）垃圾分类知识缺乏、环保意识不强，源头精准分类效果不佳

垃圾分类的主体是垃圾产生者，通过问卷调查发现，大多数民众没有受过垃圾分类的专业指导、培训，不知道怎么分。部分民众环保意识不强，认为垃圾分类太过复杂，主观随意性强，习惯性的混装一桶丢，很难抽出时间来分类袋装、分类投放，不清楚实施垃圾分类对自己有什么好处，不分对自己有什么害处，缺乏践行垃圾分类的积极性、主动性不够，参与率不高。垃圾源头不分类，直接加剧了中端、后端处置的难度，增加处置成本。