读懂涉港国安立法草案，看权威专家解读四大核心问题

【环球时报-环球网报道 白云怡 范凌志 赵觉珵 陈青青 杨升】全国人大常委会法制工作委员会负责人18日向十三届全国人大常委会第十九次会议作关于《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法（草案）》（以下简称《草案》）的说明。《草案》主要内容包括，中央在香港特别行政区设立维护国家安全公署，香港特别行政区设立维护国家安全委员会，并明确规定除特定情形外，香港特别行政区对本法规定的犯罪案件行使管辖权，驻港国家安全公署和国家有关机关在特定情形下对极少数危害国家安全犯罪案件行使管辖权。
多名分析人士20日在接受《环球时报》专访时指出，《草案》主要内容的公布意味着涉港国安立法程序正快速、有序推进。《草案》内容充分体现出中央最大程度信任和依靠特区政府，最大程度保障香港人权法治，最大程度兼顾香港普通法系特点，最大限度保证法律有效实施，“是冲击最小、收益最大的法律安排”。
香港已成西方某些国家“颠覆基地”，驻港国安公署将指导监督特区政府落实国安责任
根据《草案》内容规定，中央人民政府在香港特别行政区设立维护国家安全公署，依法履行维护国家安全职责，行使相关权力。其职责包括：分析研判特区维护国家安全形势，就维护国家安全重大战略和重要政策提出意见和建议；监督、指导、协调、支持香港特别行政区履行维护国家安全的职责；收集分析国家安全情报信息；依法办理危害国家安全犯罪案件。
值得注意的是，《草案》明确规定，驻港国家安全公署和国家有关机关在特定情形下对极少数危害国家安全犯罪案件行使管辖权，“是中央全面管治权的重要体现”。此外，驻港国家安全公署的工作部门与香港特别行政区维护国家安全的执法、司法机关建立协作机制。
全国港澳研究会副会长刘兆佳20日在接受《环球时报》记者采访时表示，中央设立驻港国家安全公署非常重要，它将协助并强化特区维护国家安全的能力，通过情报分享、经验传授、技术提供、工作安排等多种方式，极大提升特区对国安法全面、有效和准确落实。
这名香港事务权威专家表示，部分势力在香港对国家安全构成的威胁已非常严重，特区甚至已成为不同国家尤其是西方国家的“情报基地、渗透基地和颠覆基地”。而过去一年多的动乱已充分说明，特区本身对维护国家安全的经验能力、法律制度和执行机制都非常欠缺。因此，驻港国家安全公署将指导和监督特区政府落实维护国安的责任，它将和特区政府保持密切沟通，共同应对香港越来越严重的国家安全威胁。
香港政治评论员、香港教育工作者联会前主席邓飞对《环球时报》记者表示，驻港国家安全公署的设立部分参考了英美国家安全体制的设计。“以美国来说，联邦层面有联邦调查局，各州和各城市也都有各自的警察，但涉及到一些重大案件，尤其并非一州能解决的案件时，就需要联邦调查局的出动。”
他表示，驻港国家安全公署的工作并非“大包干”，而主要集中在研判、指导、监督领域，这则类似英国。“英国主要的国家安全保卫部门在发现具体国安事件，如本国有人和外国情报人员勾结时，一般是通知英国警方执法，而非直接自己上。”
“这充分说明，在‘一国两制’的原则下，中央在订立港区国安法时参考了国际通行和先进做法，绝非简单化地把内地维护国家安全的体制与安排直接搬到香港，这也充分体现出‘一国两制’的优势。”邓飞评论称。
据刘兆佳指出，设立驻港国家安全公署的另一重目的是“发挥震慑作用”。他表示，中央驻港国安机构的设立对特区内外试图危害国家安全的机构、团体和个人都将产生明显的震慑和阻嚇效应。“他们将明白，对付他们的不止是特区政府，还有能力更强大的中央政府，这也再次凸显出中央在香港维护国家安全的强大决心与意志。”
特首任特区国安事务委员会主席:特首是维护国安“第一责任人”，授权特首既充分尊重自治又将提升特首宪制权威
根据《草案》规定，香港特别行政区设立维护国家安全委员会，负责特区维护国家安全事务，承担维护国家安全的主要责任，并接受中央人民政府的监督和问责。该委员会的职责包括，分析研判特区维护国家安全形势，制定特区维护国家安全政策；推进特区维护国家安全的法律制度和执行机制建设；以及协调特区维护国家安全的重点工作和重大行动。
根据规定，这一维护国家安全的委员会将由特区行政长官担任主席，成员包括政务司司长、财政司司长、律政司司长、保安局局长、警务处处长、警务处维护国家安全部门负责人、入境事务处处长、海关关长和行政长官办公室主任。同时，委员会还将设立国家安全事务顾问，由中央人民政府指派。
全国港澳研究会理事、北京航空航天大学法学院副教授田飞龙对《环球时报》记者表示，特区维护国安事务委员会的设立显示出，中央在“一国两制”的原则下充分尊重香港已有的法律机制与执行机构，意在通过授权机制，激发与调动香港内部的已有力量来完成国家安全的执法任务。
“国家安全事务复杂敏感，需要强大而严密的统筹调度，以及不同部门共同协作，以便法律的执行和实施能够真正有效。因此，很多国家都有类似国安委员会的机构设置。”刘兆佳认为，该委员会的设立旨在举全特区政府之力维护国家安全，避免以往由单个部门承担所有压力的局面。
他同时表示，一个专责委员会的设立还有助于推动社会上各种力量配合政府国安工作，包括推行国安教育，调动社团、媒体和学校等共同维护国家安全。“随着时代的发展，国家安全威胁的形式也日益多样化，不仅在政治层面，更涉及经济、金融、社会、文化等各个层面，单一政府部门无法仅凭自己之力完成。”
港区全国政协委员、香港知名律师黄英豪对《环球时报》记者表示，澳门此前设立的维护国家安全委员会为香港提供了借鉴，而特区政府本来也已有多个下属委员会，法律上不存在任何问题。他表示，特首担任委员会主席的安排更意在明确，其在国家安全事务上对中央和香港均负有责任。
根据《草案》规定，香港特别行政区行政长官除担任维护国家安全委员会主席外，还应从现任或者符合资格的前任裁判官、区域法院法官、高等法院原讼法庭法官、上诉法庭法官以及终审法院法官中指定若干名法官，也可以从暂委或者特委法官中指定法官，负责处理危害国家安全犯罪案件。
对此，邓飞对记者分析指出，由特首指定法官并非不信任香港终审法院首席大法官，而是因为特首是执行“基本法”和维护国家安全的“第一责任人”。故而无论从“基本法”精神，还是从一般的政治原则而言，这一安排均合乎情理。
全国港澳研究会理事、香港法学交流基金会高级顾问顾敏康则认为，中央将任命法官的权力赋予特首，对涉港国安法在司法层面能否有效落实非常重要。“将任命权交予特首，可确保审理国安案件的法官尊重中国国家安全，具备爱国情怀，有意志和能力履行特区维护国家安全的义务，这或许比直接禁止外籍法官审理国安案件更具备有效性。”
“从种种安排来看，未来香港特首的政治权威将会提升，也将扮演更重要的宪制角色。”南开大学台港澳法研究中心执行主任李晓兵对《环球时报》表示，今后特区的管治架构中将会更加强化行政主导的地位，“这可以说是香港宪制秩序重塑的重要历史时刻”。
特区与中央权责如何划分？“一般管辖”归特区，“特殊管辖”归中央——比如“修例风波”案件、涉外交豁免人士案件归中央
值得注意的是，《草案》对中央和特区在维护国家安全事务上的责任和权限做了十分清晰的划分：中央人民政府对有关国家安全事务有根本责任，香港特别行政区对维护国家安全有宪制责任。
具体来说，《草案》规定，除特定情形外，香港特别行政区对该法规定的犯罪案件行使管辖权，负责其立案侦查、检控、审判和刑罚的执行等诉讼程序事宜。与此同时，驻港国家安全公署和国家有关机关在特定情形下对极少数危害国家安全犯罪案件行使管辖权，这是“中央全面管治权的重要体现”。
全国人大常委谭耀宗对《环球时报》记者表示，这样的权责划分显示出中央对特区政府和特区的执法、司法机构展现出充分信任、依赖和尊重。他表示，由于部分人士对国安法的‘污名化’，此前有港人曾担忧“会把港人拉至内地审判”“内地直接派法官审理”甚至“把港人关在大陆”。根据《草案》内容，这些都不会发生，只有极少数特区机制无法处理的案件，中央才会行使管辖权。
“这既能满足从国家层面维护国家安全的法制需要，又能极大保护香港高度自治和司法独立。”田飞龙形容称，这是“冲击最小，收益最大”的法律安排。
这名中国法律学者分析认为，《草案》实质上是把涉港国安立法在管辖上分为一般管辖和特殊管辖。一般管辖将涵盖大部分案件，授权特首领导的维护国安委员会、律政司和警队等香港本地机构负责。而特殊管辖则是指，当案件已超出香港本地执法能力、对香港本地法治和社会秩序造成过大冲击，或是在情报收集、案件侦破和审判上遇到前所未有的超强压力，此时将必须由中央承担管辖责任。
那么，从去年至今的“修例风波”中可能涉及国家安全事宜的案件，应当属于特区负责的“一般管辖”还是中央负责的“特殊管辖”呢？田飞龙认为，“修例风波”符合后者的情况。他同时表示，“修例风波”中的案件料不属于法不溯及既往的范围，因为修例风波并非是“过往事件”，而是“正在进行时”。
“修例风波积攒下来的大量案例还在司法程序当中，有很多调查还没结束，它对香港法治和国家安全的危害仍在继续。”这名法律专家告诉《环球时报》，“需要注意的是，此次涉港国安立法最重要的背景之一，正是修例风波暴露出香港管治与法治的重大隐患”。
而邓飞则认为，“修例风波”同时包含国家安全案件和刑事罪案。如果明确认定有外国势力尤其有外交豁免权的外籍外交官介入，则意味着特区层面已很难处理，需要中央介入。他同时提醒，外交豁免人员违法通常只能驱逐，但一旦涉及国家安全，则未必可以彻底豁免，将涉及到更复杂的外交和国际法问题，此时料将由国家层面出手。
涉港国安法何时落地？今已完成“一审”，面对本土与外部势力破坏，立法进程必将加快
据全国人大常委谭耀宗向《环球时报》记者透露，本次全国人大常委会会议已对涉港国安立法的草案进行一审，目前未知下次常委会会议何时召开。他同时透露，此次涉港国安立法过程听取了特区政府和社会各层面的意见，更最大程度兼顾香港普通法系的特点，把保障人权、自由和《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会与文化权利的国际公约》两个国际公约都纳入其中。
多名学者对《环球时报》表示，接下来，中央预计将加快涉港国安立法的立法进程。田飞龙称，香港国家安全法律漏洞对国家利益造成持续损害，香港本土极端势力与外部干预势力勾结破坏立法进程，因此立法需尽快完成并落地生效，以便维护香港国家安全、法治和居民的自由权利。
黄英豪告诉记者，预计草案全文的遣词造句将会非常精准。虽然这将是一份全国性法律，但由于需要通过《基本法》附件三引入香港生效，需要考虑到香港的情况和各界声音，相信行文会非常严谨。