问2020｜“后大气治理”时期 蓝天保卫战怎么打？

2020年是“不平常”之年。我们面临疫情的严峻挑战，又肩负决胜全面小康、决战脱贫攻坚的历史责任。新冠疫情给公共卫生建设带来哪些启示？蓝天保卫战收官，蓝天还远吗？…… 全国两会期间，新京报推出“问2020”系列报道，与代表委员共同求解答案。

蓝天保卫战，今年收官。

这场持续三年的大气治理之战，正进入攻坚期。

全国政协委员、生态环境部大气环境司司长刘炳江表示，截至目前，《打赢蓝天保卫战三年行动计划》中的PM2.5目标已提前一年完成，另一项优良天数比率目标，如果年底前不出现极端天气，也有信心完成。

不过，大气治理仍存短板，PM2.5浓度仍在高位、臭氧污染逐渐显现、结构调整难度较大、减排空间日益缩减。升级版的蓝天保卫战行动计划正在制定之中，治理举措将以PM2.5与臭氧协同治理、推进产业、能源等结构优化、提升环境监测和执法监管能力等为重点，突出精准、科学、依法治污。

“后大气治理”时期，蓝天保卫战怎么打？今年全国两会期间，多位代表委员拿出了“药方”，大家的观点有些不谋而合，即大气治理到了“以纳定排”的阶段，应因地制宜，以纳污的能力来制定排污标准，精细化治理大气污染。

为应对空气重污染黄色预警，2019年2月22日，朝阳区太阳宫城管队员与辖区工地施工人员启动环保除尘雾炮机。摄影/新京报记者 吴宁

■全国政协委员张兴赢

应依据大气环境资源数据，制定区域差异化减排目标

今年是打赢蓝天保卫战三年行动计划的收官之年，全国政协委员、国家卫星气象中心卫星气象研究所所长、国家大气环境监测卫星工程应用系统副总师张兴赢提交了关于加强大气环境资源管理，科学打赢污染防治攻坚战的提案。“虽然去年全国PM2.5浓度普遍下降，但‘2+26’城市的PM2.5浓度仍然较高，特别是今年春节叠加疫情期间，北京及其周边地区依然出现了多次重污染过程，如何让百姓享受更多的蓝天白云，仍面临挑战。”

为了这个提案，过去一年他结合本职岗位的长期科研积累和政协的履职，多方位、多渠道开展调研。他认为，我国经过多年大气污染治理，当前末端治理空间和减排潜力越来越小，应从精准治污和大气环境资源科学管理上挖掘潜力。

他建议尽快开展大气环境资源监测试点，依据大气环境资源数据，制定区域差异化减排目标。他以工厂排放为例，根据大气环境资源的状况，新工厂应该选址在大气环境资源丰富的地区，而已有的工厂应该科学选择生产排放的窗口期。“也就是通过对大气环境资源的管理，科学制定在哪里生产，什么时间生产等精细化工业生产全盘计划，既服务于国民经济生产，又可以让百姓享受到美好的生态环境。”

对大气环境资源的差异性缺乏广泛认知

张兴赢表示，2013年以来，随着大气污染防治攻坚战全面打响，针对影响大气污染排放源的确定和治理，取得了显著成效，全国范围大气污染程度也得到明显改善。然而我们经常会发现，即使假期停工停产、行驶车辆大幅度减少，遇到大气扩散条件不佳，依然会产生区域性持续重污染。主要原因就在于我国能源结构和工业产能的布局还没有根本性改变，区域大气排放条件不佳时，污染排放还会超出区域大气环境容量，所以仍旧会造成严重的大气污染。

造成大气污染的成因主要有三个，即污染排放、气象条件、区域传输。空气质量出现反复，减排带来的改善效果越来越不明显。因此要进一步改善大气环境质量，急需针对新形势科学调整治理思路。

因为缺乏对大气环境资源的认识，当前的治理过程存在不少问题。例如，大气污染防治工作的主要关注点是环境空气质量监测考核和污染物清单编制，而对大气环境资源的差异性缺乏广泛认知，造成地方政府只根据空气质量数据实施污染排放和工业产能管控，却不知道什么时候管控、管控到什么程度，造成大量的经济损失和资源浪费。

其次，以空气质量数据和改善为中心的考核机制，客观上促进了污染产业的空间移动，但由于缺乏对大气环境资源的充分认知，从而导致污染产业空间转移的无序性和盲目性，只是单纯地把工业转移出人口密集的城市，在大气扩散条件不好的时候依然会继续形成区域性污染影响整个区域，对大气污染的治理成效是有限的，且没有科学规划的产业移动还会带来相当大的经济损失。

另外，由于不掌握本地大气环境资源数据，各地无法将空气质量改善目标与污染物排放控制对应起来。在制定减排计划时，缺少明确科学的指导原则，特别是在污染物减排总量控制方面，依据缺失。

依据大气环境资源数据制定差异化减排目标

张兴赢提供了一个新思路，即将大气污染治理理念转换成大气环境管理理念。

他建议，尽快开展大气环境资源监测试点工作。建立以地级市中心区为基本点的大气环境资源监测网格，精细统计区域大气环境资源的时空分布状况，形成报告制度，实现空气质量监测、污染源清单和大气环境资源统计三位一体的新型大气污染治理模式，走出“一因一果”的认识误区。

其次，依据大气环境资源数据，制定区域差异化减排目标。结合环境空气质量监测数据和污染源清单，计算大气环境资源消耗状况，形成区域大气环境资源优化配置方案，并将其融合到区域长期产业规划中。在污染物总量控制中，参照大气环境资源数据，制定区域差异化减排目标。

另外他建议转变大气污染防治思路，将大气污染治理理念转换成大气环境管理理念。在大气环境资源监测和精细统计的基础上，以大气环境资源的时空优化配置为核心，科学布局产业和产能的地理空间结构，实现大气环境的中长期治理目标。

2018年底，中央第二生态环境保护督察组在陕西省渭南市现场检查工业企业污染治理情况。图/生态环境部微信公众号

■全国人大代表王筱虹

可依据不同行业技术水平分类化、常态化管理

全国人大代表、广州大学环境科学与工程学院副院长王筱虹长期从事环保领域科研工作，对污染防治一线有深入调研。今年两会，她依旧关注环保课题，“针对复合型污染的治理措施应该尽快提上日程，在疫情之下，生态环境治理依然不能松懈，环境监督和执法应该构建常态化管理模式。”

环境执法和治理不应“一刀切”

王筱虹曾跟随执法人员前往地方执法检查。她发现，总体来说，各地部署蓝天保卫战的方式比较到位，也产生了成效。不过在执法和治理过程中依旧存在“一刀切”问题。

“一刀切”比较简单粗暴，整改往往没有立竿见影，因为不同行业生产水平和技术程度参差不齐。例如，因为行业属性和技术水平等原因，有的行业减排能力和空间已经到顶，再“一刀切”要求继续减量，不太合理。

燃煤治理也存在“一刀切”问题。王筱虹说，燃煤并不是PM2.5的唯一来源，减少燃煤的同时，应该保障当地能源供应。一些区域在替代能源不到位的情况下，单纯的压减燃煤，影响面太广。具体在制定能源结构调整措施时，应该优化，分步骤、分区域实施。

王筱虹建议，大气治理至今，应该转为分类、分行业管理，朝精细化迈进，针对不同行业发展情况和技术水平进行分类管理，让大气治理和污染控制更有侧重和针对性，同步实现环境效益与经济效益。

疫情之下环境治理不能放松

王筱虹认为，疫情之下环境治理不能放松，换言之，不能“放水”，否则前功尽弃。“环境执法如果放水，那就是违法。”

她认为，环保和经济发展并不冲突，环境管理更为精细化，可以推动经济高质量发展。疫情之下，经济复苏压力很大，此时环境执法可以在法律的框架下转变方式。比如，如果以前是百米冲刺，现在可以放慢一些，改成走，但环境治理目标和方向不变。可以分行业、分地区来制定目标和任务，再分步骤、分类别来监督。

另外，环境治理应该构建常态化管理模式，把环保标准、目标任务等纳入日常管理一部分。例如水十条、土十条等收官之后，一些从高危名单中剔除的领域，可以纳入常态化管理，这样才能让地方时刻绷紧，把环保治理作为日常工作来抓，不会应付和敷衍应对。

复合型污染治理应提上日程

王筱虹说，如果说蓝天保卫战更多针对传统煤烟型污染治理，如今复合型污染开始显现，PM2.5治理到一定程度后，臭氧还是上升，今后治理大气的重点可以逐渐往复合型污染转变。

她建议，在总结蓝天保卫战经验基础上，针对复合型污染的特征和前期对污染源解析的掌握情况，做好潜在污染源的防范与治理预案。同时，在组织生产时进一步提升资源使用的转化效率，在根本上做到污染排放总量减量，从而将复合型污染的影响控制在初级阶段。

全国政协委员、生态环境部大气环境司司长刘炳江。生态环境部供图

■生态环境部

大气治理仍存挑战 有信心蓝天保卫战顺利收官

全国政协委员、生态环境部大气环境司司长刘炳江坦言，大气污染治理已经进入攻坚期，要确保打赢蓝天保卫战三年行动计划顺利收官，仍面临着许多挑战。但“越是艰险越向前”，有信心全面完成各项既定任务目标，确保蓝天保卫战圆满收官。

焦点1 目前大气治理面临哪些困难？

刘炳江说，目前PM2.5浓度依然较高，虽然今年全国PM2.5浓度普遍下降，但“2+26”城市的PM2.5浓度仍然较高，2019年为57微克/立方米。今年春节期间，北京周边出现了两次重污染过程就是典型案例。

其次，臭氧污染逐渐显现，臭氧浓度逐渐上升，成为仅次于PM2.5的影响优良天数的重要因素。去年7-9月，全国多个省份出现高温少雨的气象条件，导致臭氧浓度同比大幅提升，超标天数明显增加。今年夏天如果再出现类似的气象条件，将对完成优良天数比率目标带来较大影响，绝不能掉以轻心。

另外，结构调整难度较大。随着大气污染治理工作深入，末端治理空间和减排潜力越来越小，未来工作重心将逐渐转向结构优化调整。而目前我国产业结构偏重、能源结构偏煤、运输结构偏公路、用地结构偏粗放等问题尚未根本改变。宏观上，这些结构优化调整任务是促进高质量发展、拉动有效投资、补齐短板，实现经济环境双赢的重要举措。但微观上，具体到每一个项目上，都是“难啃的骨头”。

焦点2 疫情之下，大气治理会否“放水”？

刘炳江表示，通常概念上的复工复产，可能一定程度上会造成大气污染物排放增加，但从4月份的环境空气质量监测数据来看，这种情况不普遍。

2020年4月份，全国环境空气质量有小幅波动，其中PM2.5浓度同比有所上升。不过经过分析，这主要是黑龙江、吉林、辽宁和新疆四个省份导致的。其中东北三个省，吉林、黑龙江、辽宁秸秆焚烧火点比去年同期增加了八倍，部分城市出现PM2.5爆表，另外新疆受到沙尘天气的影响也拉高了PM2.5浓度。

从新增项目情况看，各地政府都在强化新发展理念，实施绿色发展战略。从掌握的数据来看，今年“两高一资”的项目数相对很少，从新增量来说已经大大的减轻了空气质量改善的压力。

关于2020-2021年秋冬季攻坚方案目标的问题，今年受新冠肺炎疫情影响，污染排放有所下降，空气质量数据代表性不强，在基数的选取上会借鉴国际上的常见做法，如采取三年滑动平均值或扣除异常年份等方式，并综合今年和过去几个秋冬季环境空气质量情况，科学合理设定目标。

刘炳江说，今年是打赢蓝天保卫战决胜之年，将坚持方向不变、力度不减，坚持科学治污、精准治污、依法治污，持续推动产业结构、能源结构、运输结构和用地结构优化调整，协同推动经济发展和环境保护，推进全国空气质量持续改善。

焦点3 未来的蓝天保卫战怎么打？

刘炳江说，蓝天保卫战以来，全国空气质量改善取得明显成效，这是有目共睹的。但这些目标都是阶段性的，全国所有城市PM2.5浓度都达到35微克/立方米的标准还有很长一段时间。可以明确地说，蓝天保卫战还会继续打下去，升级版的蓝天保卫战行动计划也在制定之中。

他介绍，现在已启动“十四五”大气污染防治专项规划的编制工作，专项规划将更加突出精准治污、科学治污、依法治污，坚持问题导向与目标引领，认真谋划“十四五”期间，也就是未来五年的大气污染防治工作。

具体来说，目标设定方面，会延续《大气十条》《打赢蓝天保卫战三年行动计划》的思路，主要围绕着空气质量改善和主要污染物减排量方面来设计目标，既突出空气质量改善为核心，满足人民群众蓝天获得感和美好生活的期盼，也与党的十九大提出的2035年要求的空气质量发生根本性转变的要求进行对接。同时，近几年臭氧污染问题比较突出，所以在规划中会针对臭氧的两项前体物VOCs和氮氧化物设计减排目标。

重点举措方面，针对“十四五”处在两个一百年的历史交汇期的主要特点，我国正在处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键时期，以及可能面临的更为复杂的内部和外部环境等情况，将科学合理设置工作任务，包括将进一步突出重点管控的空间、时段、行业领域和污染物，加强PM2.5与臭氧协同控制；积极推进产业、能源、运输、用地四大结构调整优化，特别是对工业炉窑和VOCs综合治理提出了专门要求；进一步研究完善“十四五”期间大气污染防治重点区域范围，加强区域联防联控和重污染天气应对；进一步提升环境监测和执法监管能力，推进大气环境治理体系和治理能力现代化。

2019年4月30日，北京的蓝天。摄影/新京报记者 李木易

背景

蓝天保卫战今年收官 要求明显增强人民蓝天幸福感

2013年9月，国务院发布《大气污染防治行动计划》，即“大气十条”，行动计划提出，到2017年，全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度比2012年下降10%以上，优良天数逐年提高；京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓度分别下降25%、20%、15%左右，其中北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右，即“京60”目标。

至2017年，京津冀、长三角、珠三角等重点区域改善明显，不过，大气污染形势仍然不容乐观，京津冀等区域空气污染仍频发。

2018年7月，国务院发布《打赢蓝天保卫战三年行动计划》,这是继“大气十条”之后，第二个国家级的大气污染防治行动计划。

《行动计划》提出，经过3年努力，大幅减少主要大气污染物排放总量，协同减少温室气体排放，进一步明显降低细颗粒物PM2.5浓度，明显减少重污染天数，明显改善环境空气质量，明显增强人民的蓝天幸福感。到2020年，二氧化硫、氮氧化物排放总量分别比2015年下降15%以上；PM2.5未达标地级及以上城市浓度比2015年下降18%以上，地级及以上城市空气质量优良天数比率达到80%，重度及以上污染天数比率比2015年下降25%以上。