详解丨固体废物污染环境防治法亮点

4月29日，十三届全国人大常委会第十七次会议审议通过了修订后的固体废物污染环境防治法(以下简称固废法)，自2020年9月1日起施行。从六章91条扩张为九章126条，主要修改包括：
　　1.明确固体废物污染环境防治坚持减量化、资源化和无害化原则。
　　2.强化政府及其有关部门监督管理责任。明确目标责任制、信用记录、联防联控、全过程监控和信息化追溯等制度，明确国家逐步实现固体废物零进口。
　　3.完善工业固体废物污染环境防治制度。强化产生者责任，增加排污许可、管理台账、资源综合利用评价等制度。
　　4.完善生活垃圾污染环境防治制度。明确国家推行生活垃圾分类制度，确立生活垃圾分类的原则。统筹城乡，加强农村生活垃圾污染环境防治。规定地方可以结合实际制定生活垃圾具体管理办法。
　　5.完善建筑垃圾、农业固体废物等污染环境防治制度。建立建筑垃圾分类处理、全过程管理制度。健全秸秆、废弃农用薄膜、畜禽粪污等农业固体废物污染环境防治制度。明确国家建立电器电子、铅蓄电池、车用动力电池等产品的生产者责任延伸制度。加强过度包装、塑料污染治理力度。明确污泥处理、实验室固体废物管理等基本要求。
　　6.完善危险废物污染环境防治制度。规定危险废物分级分类管理、信息化监管体系、区域性集中处置设施场所建设等内容。加强危险废物跨省转移管理，通过信息化手段管理、共享转移数据和信息，规定电子转移联单，明确危险废物转移管理应当全程管控、提高效率。
　　7.健全保障机制。增加保障措施一章，从用地、设施场所建设、经济技术政策和措施、从业人员培训和指导、产业专业化和规模化发展、污染防治技术进步、政府资金安排、环境污染责任保险、社会力量参与、税收优惠等方面全方位保障固体废物污染环境防治工作。
　　8.严格法律责任。对违法行为实行严惩重罚，提高罚款额度，增加处罚种类，强化处罚到人，同时补充规定一些违法行为的法律责任。比如有未经批准擅自转移危险废物等违法行为的，对法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予罚款、行政拘留处罚。
　　E20研究院对修订条款逐一进行深度解读：
　　第一章 总则　　E20研究院解读↓
　　旧法第三条拆为两条，从生产端和使用端分别明确了固废管理的“减量化、资源化、无害化”原则。近年来各地在结合垃圾分类的宣传过程中经常出现有误导性的陈述，如“垃圾分类可实现垃圾的减量化”等。垃圾分类是将“一堆”垃圾分为“多堆”垃圾，并没有直接减少生活垃圾的产生量，减少的是由于垃圾分类处理所分流的进入末端(填埋或焚烧)设施的垃圾量，并不符合“减量化”(减少固体废物产生量)的定义。固体废物主要产生于产品的“生产”以及“使用”两个环节。生产环节产生的废料、废物可通过清洁生产和循环经济予以减量，而使用环节产生的废物可通过生产者责任延伸、绿色包装、合理的回收利用及生活习惯等予以减量。新法的拆分符合固体废物管理的基本逻辑。　　E20研究院解读↓
　　旧法第五条、第十六条合并，明确了固体废物全流程管理责任。新法中结合垃圾分类、危废管理等，对固体废物的全流程进行环节分割，使其涵盖了“从摇篮到坟墓”的全过程，并明确任何环节的参与者(企业或个人)均对造成的环境污染负责，需采取相应措施，使法律责任更清晰为后续法律责任条款埋下伏笔。　　E20研究院解读↓
　　新法第六条，首次在固废法中提出垃圾分类制度，明确了垃圾分类在固体废物管理中的地位。当前生活垃圾分类相关最高级别文件是《城市市容和环境卫生管理条例》，是由国务院制定的行政法规，其法律效力低于由全国人大制定的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》。此次新法中明确提出垃圾分类相关规定为所有垃圾分类相关条例、法规提供上位支持。
　　第二章 监督管理　　E20研究院解读↓
　　新法在这条中加入了“产生固体废物的单位”和“其他生产经营者”，将固体废物污染环境责任前伸至产生端，符合前文中对于固废全流程污染担责的原则。“堆放”和“贮存”固体废物主要区别在于是否进行安全、无害化的预处理，但实际环境执法过程中往往难以准确定义。这一问题在连续两年的针对长江流域的“清废行动”中大量存在。因此此次新法将“贮存”也纳入条款，为环境执法扫清障碍。　　E20研究院解读↓
　　此次新法明确了国家逐步实现固体废物的零进口，“洋垃圾进口”正式成为历史。2017年7月，国务院印发了《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》，该方案明确2019年年底前，逐步停止进口国内资源可以替代的固体废物。执行两年以来效果显著，此次纳入新法条款提升法律效力，体现了国家严禁洋垃圾入境的决心。
　　(参考阅读→周末科普：中外案例对比，看静脉产业利剑如何击穿内外夹“圾”之困？)　　E20研究院解读↓
　　新法将信息公开纳入条款，强调要依法及时公开固体废物污染环境防治信息，主动接受社会监督。虽然目前已有部分城市以环境质量公报的形式对环境治理情况进行公示，但其中主要以水、气、声环境治理信息为主，固废相关信息相对较少。此次将信息公开纳入，有望进一步推动固废全流程管理的透明化、合规化。利用、处置设施的开放有利于公众对固废处理事业的深入了解，消除误解，更好的避免“邻避事件”的发生。如生态环境部曾就生活垃圾焚烧厂监测数据公开出台相关规定《生活垃圾焚烧发电厂自动监测数据应用管理规定》。(参考阅读→“我是环境守法者”活动在杭州举行 13家垃圾焚烧企业作出环境守法承诺)
　　第三章 工业固体废物
　　为保证我国固废管理制度的衔接性，本次修订增加了环保税、环境污染强制责任保险、固废排污许可制度等方面内容。　　E20研究院解读↓
　　新法中增加工业固体废物综合利用技术、工艺、设备和产品导向目录发布要求，再次强调工业固废的综合利用，符合固废减量化、资源化和无害化原则。同时也对“无废城市”中工业固废相关内容进行呼应。将推动工业固废资源化处理市场的进一步打开。从商业模式来看，工业固废与建筑垃圾、危险废物等相似，有明确的使用者(污染者)，可形成有使用者付费机制的经营性项目模式由市场机制解决;或形成与生活垃圾填埋、焚烧等类似的政府兜底处理的特许经营模式。
　　(参考阅读→解读堪称固废十条的“无废城市”—天罗地网合久必分)　　E20研究院解读↓
　　新法细化了工业固废产生单位应建立、健全从固废产生到处置全过程管理制度的要求，强调全流程管理。新增了建立台账，实现固废可追溯、可查询的要求，管理强度有向危险废物靠拢的趋势。增加禁止向生活垃圾收集设施中投放工业固体废物，2018和2019年两次的“清废行动”中都发现大量工业固体废物与生活垃圾混合堆放造成环境污染的问题，此次新法对此进行明确，有助于形成固体废物精细化管理的格局。管理台账有利于提升一般工业固废的信息化管理水平和效率，结合现有危险废物的相关管理平台，有望形成大一统的工业废物信息化管理平台，有利于集中调度相关运输、处理能力进行全流程统筹管理。同时释放了信息化管理市场空间，类似首联环境在广州推出的油途线上平台模式将得到发展。　　E20研究院解读↓
　　新法增加了委托他人运输、利用、处置工业固废的详细要求。其中规定委托方和受托方要依法签订书面合同，在合同中约定污染防治要求，对双方的污染责任进行明确。另外要求委托人有对受托方资格和能力进行核实的义务，受托方有告知委托方处理情况的义务。双向义务的规定使委托运输、处置过程中发生的环境污染责任由双方共担，双方均有动力进行监督与自我监督，从而使整个委托过程更加规范、安全。　　E20研究院解读↓
　　新法明确了工业固体废物纳入排污许可证管理。2018年1月，生态环境部发布《排污许可管理办法(试行)》，制定分类管理目录，对固定污染源排污进行管理。(参考阅读→环保部发布《排污许可管理办法(试行)》)　　E20研究院解读↓
　　新法强调鼓励采取先进工艺对尾矿、煤矸石、废石等矿业固体废物进行综合利用。此条是对“无废城市”中相关条款的呼应，是“大宗工业固体废物贮存处置总量趋零增长”的路径之一。自“无废城市”建设试点启动以来，尾矿、煤矸石等固体废物综合利用的市场空间已逐步打开，相信在新法执行后，相关市场将持续放量。
　　第四章 生活垃圾　　E20研究院解读↓
　　习总书记高度重视生活垃圾分类工作，亲自安排部署，多次作出重要指示。党的十九届四中全会决定中提出，普遍实行垃圾分类制度。固废法针对生活垃圾分类主要作了以下规定：一是明确国家推行生活垃圾分类制度，生活垃圾分类坚持政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜、简便易行的原则。二是要求县级以上地方政府加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的生活垃圾管理系统，实现生活垃圾分类制度有效覆盖，并建立生活垃圾分类工作协调机制，加强和统筹生活垃圾分类管理能力建设。三是强调各级政府及其有关部门应当组织开展生活垃圾分类宣传，教育引导公众养成生活垃圾分类习惯，督促和指导生活垃圾分类工作。四是规定产生生活垃圾的单位、家庭和个人应当依法履行分类投放义务。任何单位和个人都应当依法在指定的地点分类投放生活垃圾，不得随意倾倒、抛撒、堆放或者焚烧。地方政府建立生活垃圾处理收费制度，要遵循产生者付费、差别化管理原则。五是强调县级以上地方政府应当统筹生活垃圾公共转运、处理设施与收集设施有效衔接，加强分类收运体系和再生资源回收体系在规划、建设、运营等方面的融合。六是规定有害垃圾、厨余垃圾处理和生活垃圾分类经费保障、违法行为处罚等内容。　　E20研究院解读↓
　　鼓励农村探索因地制宜的生活垃圾管理机制。旧版固废法中农村生活垃圾污染环境防治的具体办法，由地方性法规规定。此次修订，明确提出地方各级人民政府应当加强农村生活垃圾污染环境的防治，保护和改善农村人居环境。国家鼓励农村生活垃圾源头减量。城乡结合部、人口密集的农村地区和其他有条件的地方，应当建立城乡一体的生活垃圾管理系统;其他农村地区应当积极探索生活垃圾管理模式，因地制宜，就近就地利用或者妥善处理生活垃圾。　　E20研究院解读↓
　　鼓励相邻地区协同处理，共享集约化处置产能。当前我国生活垃圾在运营的焚烧厂数量已达到470余座，地级市以上范围覆盖率已经达到较高水平，生活垃圾处理项目已经逐渐出现地域性下沉趋势。同时，随着城镇化的进一步发展，城市群的中心化趋势明显，部分中小县城人口规模不大，但仍存在一定的生活垃圾处理需求，在“原生垃圾零填埋”及全面推进垃圾分类的趋势下，建设焚烧及有机垃圾处理设施进行无害化、资源化处理将成为未来的生活垃圾末端处理主流趋势。在人口规模不大的地区，推动相邻地区协同处理，利用集约化优势实现规模经济，将为这类“中间地带”的城镇提供适当的生活垃圾处理方案。　　E20研究院解读↓
　　厨余垃圾管理趋严，垃圾分类前后端同步发力。厨余垃圾是居民源生活垃圾分类的主要部分，我国十几年来垃圾分类推行不畅的原因中有很大程度源自多数城市暂无厨余垃圾处理能力，前端分类，后端不具备相应的产能与之匹配，造成“先分后混”的情况屡见不鲜。此次固废法在明确要求全面开展垃圾分类的同时，也提出后端厨余垃圾处理设施的规划建设要求，有助于垃圾分类全产业链的衔接畅通，从而真正提高城市固体废物的资源化水平。厨余垃圾处理首次进入固废法，将大幅度拓宽近年来正因垃圾分类而打开的厨余垃圾处理市场空间。厨余垃圾处理正在成为固废产业的“新宠”。从商业模式上来看，已经运营的厨余垃圾处理设施主要采取了与垃圾焚烧类似的基于保底量的特许经营BOT模式开展。虽然在保底量条款下前端来料的需求风险相对有所控制，但是来料成分的好坏决定了厨余垃圾处理技术的使用效果，而这很大程度上取决于当地垃圾分类的开展情况，因此虽然“量”有一定保障，但“质”所决定的需求风险依旧存在。同时类似于餐厨垃圾资源化处理，厨余垃圾的处理末端也产生资源化产品(如有机肥、沼气)，这些资源化产品的销路所带来的需求风险也同样存在。社会资本进入相关市场还应注意与地方政府就资源化产品出路进行足够沟通。　　E20研究院解读↓
　　首提生活垃圾收费要求。这一条文与国家发展改革委关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见中关于生活垃圾处理费的指导思想高度一致(参考链接：透视发改943文：垃圾收费、分类双管齐下，固废管理进入体系化)。E20研究院固废产业研究中心负责人潘功博士认为，对生活垃圾的计量收费和差别化收费，融入了生活垃圾分类理念，明确了“污染者付费”原则，是推动生活垃圾分类的有效手段、有力手段、强制手段。全面垃圾收费的号角，伴随强制垃圾分类的“再扩容”和固废法修订的再次强调而正式吹响，通过全面建立覆盖成本并合理盈利的固体废物处理收费机制，加快建立有利于促进垃圾分类和减量化、资源化、无害化处理的激励约束机制，将成为垃圾分类工作的一个重要突破口。
　　在生活垃圾收费机制的探索方面，我国不少城市已作出了先行实践。以宁波市为例，由世界银行贷款，E20环境平台作为咨询方开展的宁波市生活垃圾收费机制研究项目已前瞻性地采用了垃圾收费+垃圾分类相辅相成的思路，并提出了“差别化”、“精细化”及“超量加价”原则，与本次修订草案中关于垃圾差别化收费的指导思想高度吻合(参考链接：破题垃圾收费难：宁波生活垃圾处理收费机制研究项目启动)。未来随着宁波的进一步深入探索，关于收费性质的明确，收缴方式的创新以及差别化激励收费机制的尝试将成为差别化收费机制在地方落地实践的“试金石”。2020年底前，全国更多城市将以宁波、苏州、厦门等垃圾分类“先行者” 的试点经验为参考，结合实际情况确立切实可行的垃圾收费机制，倒逼垃圾分类按时交上验收答卷(参考链接：PPP3.0遇见固废3.0，多方分享宁波示范项目亮点)。
　　第五章 建筑垃圾、农业固体废物　　E20研究院解读↓
　　明确建筑垃圾分类及消纳要求。新版固废法对建筑垃圾的处理提出了明确要求，对县级以上人民政府的治理和规划责任加以明确，并要求工程施工单位对所产生的建筑垃圾提供资源化消纳预案，对过去相对散乱的建筑垃圾问题进行了重点关注。商业模式上来看建筑垃圾资源化项目运营性较强，且有使用者付费基础，有完全商业化的可能。(推荐阅读：餐厨280元/吨建筑30元/吨，光大国际斩获泗阳固废项目)。但来料和资源化产品的双向需求风险均不稳定，使得建筑垃圾资源化项目商业模式尚不完善，市场空间的释放相对较为缓慢。相信在“无废城市”，及此次固废法修订的刺激下将迎来新势能。建筑垃圾资源化有望成为固废领域下一个垃圾焚烧。　　E20研究院解读↓
　　生产者责任延伸制，多方联动促进资源化协同发展。本次修订将固体废物处理各环节的多主体责任进一步细化，生产者、运输转移者、使用者及各环节上下游的监管部门共担污染防治责任，清晰界限，合力促进生活垃圾的减量化、资源化及无害化：一方面强化产生者的主体责任，提出生产者责任延伸制。增加关于生产者责任延伸制度的规定，将废弃电器电子产品管理经验吸纳与固化，鼓励生产者开展生态设计、建立回收体系，促进资源回收利用。另一方面明确了上下游部门污染防治责任。按照管发展必须管环保、管生产必须管环保、管行业必须管环保的原则，明确相关部门应担负的固体废物污染环境防治主体责任。
　　此外，为助力“绿色生活”的节俭社会习俗，新固废法中增加了诸如“旅游、住宿等行业应当按照国家有关规定推行不主动提供一次性用品”、“商品零售场所开办单位、电子商务平台企业和快递企业、外卖企业应当按照国家有关规定向商务、邮政等主管部门报告塑料袋等一次性塑料制品的使用、回收情况”等相关条例，厉行节约，加快推动生态文明建设过程中的新习惯养成。　　E20研究院解读↓
　　农业废物重视范围扩大，秸秆处理成为关注的新重点。我国农业废弃物总量大，种类多，其中秸秆作为种植业的主要废弃物，每年产量达到9亿吨，理论上的可收集量达7亿多吨，资源化利用市场可观。此次修订，对秸秆及农膜等相关的作物废弃物的处理要求加以明确，加之“无废城市”中对农业废物的相关内容，未来我国农业固体废物资源化产业将有望迎来新发展。
　　第六章 危险废物
　　《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》2020修订版对于危废部分的修订主要在于完善危险废物污染环境防治制度。包括规定危险废物分级分类管理、信息化监管体系、区域性集中处置设施场所建设等内容。加强危险废物跨省转移管理，通过信息化手段管理、共享转移数据和信息，规定电子转移联单，明确危险废物转移管理应当全程管控、提高效率。　　E20研究院解读↓
　　为保证固废管理制度的衔接性，本次修订增加了《国家危险废物名录》动态调整条款，有利于实现危险废物更加精准和科学的管控，既能有效完善我国危险废物环境管理体系，也保障了我国危废管理的科学性、合理性。(参考阅读→危废名录再次修订，资源回收和协同处置共迎利好)　　E20研究院解读↓
　　新法鼓励临近省、自治区、直辖市之间开展区域合作，统筹建设区域性危险废弃物集中处置设施。这不是第一次法规对危废跨区转移及区域合作做出推动。从国家层面看，有《危险废物转移管理办法(修订草案)(征求意见稿)》第十四条规定，鼓励省、自治区、直辖市之间开展危险废物利用处置区域合作。对于通过长期合作协议等方式向区域性危险废物集中利用处置单位转移危险废物的，或者按照就近便利原则在邻近省、自治区、直辖市之间转移危险废物的，可以简化跨省、自治区、直辖市转移危险废物审批手续。如白名单制度，对合作省(区、市)之间向列入白名单内的经营单位转移危险废物的实行自动许可。从地区层面看，在2018年11月，川渝两地共同签订《危废跨省市转移合作协议》，旨在深入推进长江经济带发展，加强危废跨省市转移联合监管，推进川渝两地危废安全及时处置。(参考阅读→川渝、苏、晋接连发布危废新政，危废处置攻坚战已拉开序幕)　　E20研究院解读↓
　　新法新增了危废产生单位建立危废管理台账的要求，进一步加强了危废的管理责任。　　E20研究院解读↓
　　本次修订及时总结新冠肺炎疫情防控阻击战过程中有关医疗废物管理的经验，增加了医疗废物特别是应对重大传染病疫情过程中医疗废物的管理规定，体现了新形势下固体废物污染环境防治的成功经验。
　　医废管理方面的调整主要包括：一是，明确医疗废物按照国家危险废物名录管理。县级以上地方人民政府应当加强医疗废物集中处置能力建设。二是，明确监管职责。县级以上人民政府卫生健康、生态环境等主管部门应当在各自职责范围内加强对医疗废物收集、贮存、运输、处置的监督管理，防止危害公众健康、污染环境。三是，突出主体责任。医疗卫生机构应当依法分类收集本单位产生的医疗废物，交由医疗废物集中处置单位处置。医疗废物集中处置单位应当及时收集、运输和处置医疗废物。医疗卫生机构和医疗废物集中处置单位应当采取有效措施，防止医疗废物流失、泄漏、渗漏、扩散。四是，完善应急保障机制。重大传染病疫情等突发事件发生时，县级以上人民政府应当统筹协调医疗废物等危险废物收集、贮存、运输、处置等工作，保障所需的车辆、场地、处置设施和防护物资。有关主管部门应当协同配合，依法履行应急处置职责。五是，要求各级人民政府按照事权划分的原则安排必要的资金用于重大传染病疫情等突发事件产生的医疗废物等危险废物应急处置。
　　(参考阅读→新冠固废战“疫”(一)：医疗废物主战场战局沙盘; 新冠固废战“疫”(三)：医废各战区号角响起)
　　第七章 保障措施
　　新增了收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的单位，应当投保环境污染责任保险的要求。这是我国环境保护法律首次规定强制性的环境污染责任保险投保责任。　　E20研究院解读↓
　　新《固废法》专门增设“保障措施”一章，作为第七章，系统规定强制保险、资金安排、政策扶持、金融支持、税收优惠、绿色采购等保障措施。从用地、设施场所建设、经济技术政策和措施、从业人员培训和指导、产业专业化和规模化发展、污染防治技术进步、政府资金安排、环境污染责任保险、社会力量参与、税收优惠等方面全方位保障固体废物污染环境防治工作。
　　原标题：详解丨固体废物污染环境防治法亮点