超标/调价/履约/运营，监管趋严下的污水厂四大痛点怎么破？

【中国环保在线 污水处理】随着环保在国家层面的重视度提升，以及行业标准的不断提高，污水治理要求及行业监管力度不断上升，随之而来的行业问题逐步凸显：进水超标导致污水排放超标，责任划分如何界定？提标改造后的调价机制难以启动？政府责任是否履约到位？行业监管趋严压力下，污水厂运营管理能力如何提升匹配？
经历了水务改革二十年的快速发展，我国污水处理市场已处于成熟阶段，工艺技术、商业模式、价格机制等要素已逐步规范，是目前水务行业中发展为成熟的行业。但近年来随着环保在国家层面的重视度提升，以及行业标准的不断提高，污水治理要求及行业监管力度不断上升，随之而来的行业问题逐步凸显：进水超标导致污水排放超标，责任划分如何界定？提标改造后的调价机制难以启动？政府责任是否履约到位？行业监管趋严压力下，污水厂运营管理能力如何提升匹配？
在此背景下，12月7日，E20环境平台携手行业专家及各大水务企业，举办“规范监管趋严下，污水厂运营的痛点与风险”的主题沙龙，就污水治理行业痛点与风险进行探讨。来自北控水务、首创股份、碧水源等近30家水务企业代表，以及来自清控伟仕咨询、京都律师事务所、观韬中茂(杭州)律师事务所的律师代表参加本次沙龙。沙龙由E20环境平台合伙人王立章、E20环境平台执行合伙人薛涛主持。
话题一：进水超标导致排水超标
当前，污水处理领域主要需求从建设转向运营，污水超标问题引起国家相关部门的重视。由于牵涉行政处罚，污水运营及管理过程中的责任厘清成为关注重点。虽然《污水排入城镇下水道水质标准》、《污水综合排放标准》等明确规定了污水厂上游排污企业排放标准，但在实际运营中，进水超标现象时有发生，也不乏污水厂因此承担高额罚款的案例。
其实，我国相关部门和地方政府已经注意到了这个问题，并开始出台相关条款。如河南省《河南省城镇污水处理厂运行监督管理办法》第十八条明确了“在城镇污水处理厂进水水质突发性恶化时,运营单位有举证责任和应急处理的义务,环保部门接到报告后要立即组织排查,污水处理运行监督主管部门接到报告后要立即进行取证核实及处理。运营单位要采取应急措施,保障污水处理设施安全运行。环保部门核实属实后,要对运营单位免责”。《河北省城镇排水与污水处理管理办法》第二十五条第二款规定：“城镇排水主管部门、环境保护主管部门接到报告后，应当及时核查处理。经核查，确因进水水质和水量发生重大变化导致出水水质超标的，有关部门依法行使行政裁量权时，应当将其作为从轻、减免的情形。”。在生态环境部《排污许可管理条例(草案征求意见稿)》中在“从轻处罚”条款中提到“排污单位有下列情形(及时报告异常情况或者超标情况的、主动采取措施消除或者减轻我发行为危害后果等)之一的，应当从轻处罚”。
而在相关争端案例中，污水厂通常不占优势。“在很多案例中要证明因为进水超标导致出水超标很困难。”观韬中茂(杭州)律师事务所合伙人陈国强表示。如在日前乌鲁木齐西站污水厂的诉案中，原告污水厂认为由于下水管网倾倒大量含油污染物，超过了原告西站污水处理厂设计的污水处理能力，导致进水口污染超标，而执法方拿出的超标项的“大肠菌群”，终法院认定“原告未提供充分证据证明进水口污染物超标与出水口污染物超标之间存在因果联系”。
在责任认定方面，各地还存在执法不一的情况，如已有标准的河北省、河南省倾向于从轻处罚，其他地区大多仍然会罚。“这跟现在狠抓环保的大背景也有关，在没有明确规定时，地方环保部门为避免担责，只能选择处罚污水厂。”陈国强认为。
在此情况下，污水处理厂可依靠的有效背书在哪儿？陈国强提到行政复议法、行政诉讼法中均包含的一条关于“明显不当”的规定：“法律中有明确规定，对于明显不当的具体行政行为，可以撤销。明显不当是指有悖于大家认知理念，在常理上难以接受的。如杭州一家超货店在宣传中使用‘’字，根据新广告法低要罚20万，后法院判决只罚了10万，这个案件就是适用‘明显不当’原则。但目前在环保领域，依据‘明显不当’减轻、免于处罚的案件还没有发现。”
中国葛洲坝集团水务运营公司运营总监王志刚提到，因为环保局监管趋严，企业偷排不了，截污纳管后，污水处理压力全部到了污水厂。“技术上没有处理不了的水，但处理不同标准的污水投资不一样。对此，污水厂在积极应对、做应急预案时要考虑成本因素，并及时告知政府。”
北京京都律师事务所合伙人刘敬霞律师则认为，环保部门对出水超标进行行政处罚与进出超标要分开看。一方面，环保部门履行法定监管职责是看结果，只有出水超标了，就会依照环保法规对污水厂进行处罚，这是环保部门依法行政执法；但是，另一方面，对于进水超标，必须在特许经营协议或PPP合同中进行明确规定，实施机构有义务按合同约定提供符合进水指标的水，如果项目公司可证明确实是因为进水超标导致出水超标并因此受罚，实施机构应该按照合同约定承担违约责任，包括对项目公司遭受的处罚予以补偿。
话题二：提标改造后的调价机制启动困难
对于调价，国家发改委《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》中有明确规定“按照补偿污水处理和污泥处置设施运营成本并合理盈利的原则制定污水处理费标准，并依据定期评估结果动态调整。”在具体项目中，合同对于调价问题也会有具体规定。但在执行过程中，由于政府信用、政府部门内部管理、污水厂自身运营管理及各种风险因素，调价机制启动执行相当困难。
陈国强提到，以前的PPP协议，通常倾向于写得笼统、含糊一点，给双方留下探讨的空间。但在现在的大背景下，如果没有明确调价机制的规定条款，政府就很难去拍板、推动相关事宜。现在很多污水厂遇到调价难困境，究其原因，还是由于签订的合同中不够明确，没能写清条款。
刘敬霞曾经历过几个污水处理厂调价案例，有的按照调价公式完成了污水处理服务费调价，有的按照提标改造后的投资及运行成本重新测算进行了调整，但她也总结了操作中的几个难点：“调价公式不能太复杂，要有可操作性。如果合同中的调价公式规定的太复杂、调价因素太多，如有的规定CPI指数、劳动力指数、药价指数、电价指数等因素，而且要求是地域性的，但是当地可能没有部门公布数据，就很难清晰测算，把这些都确定下来的过程很艰难。调价周期过短，也不具有可行性。此外，项目公司通常并没有将成本、收益对外充分披露，政府方也未进行成本监审，仅依靠合同约定的调价公式要求调价，很难启动调价程序。没有第三方的介入，如何确定成本和调价因素的合理性，难度很大。因为合同执行的价格与政府向老百姓征收的污水处理费并不一致，政府会考虑在依据合同调价后，如何再向老百姓调价，这个过程更难。”刘敬霞表示，由于启动及推进过程困难，如果以2年调价周期为例，会经常出现上一轮调价还没结束、下一轮就要马上启动的情况。这些问题迫切需要行业与政府形成更好的联动机制。
北京首创股份有限公司副总经理江瀚认为，调价难的症结在于行业缺乏一个全国层面的监管。他举例：“在英国，会有全国性的机构，对全国各个项目的价格、成本、绩效水平进行评估，从国家层面上主持价格调整机制。而在国内，全靠企业和当地政府的博弈。”
话题三：政府履约不到位
当前，污水处理费用与处理成本仍然存在差距，需要政府财政支持，且区域之间差异较大。同时，地方政府拖欠污水处理费事件屡屡发生，甚至出现污水处理厂改造完工、政府要求提前解除合同的情况。政府履约困难成为污水厂运营中的隐性痛点。
北控水务集团有限公司水环境投资中心总经理、财政部发改委双库专家徐东升举例：“在传统的污水处理厂BOT/TOT模式下，投资人一般只负责厂内部分的建设运营，厂外管网的建设管理投资人没有权利义务干涉。投资人需要把钱先投进去建设或收购污水厂，因此需要政府保证项目的低需求，也就是“保底水量”，保底水量至少应覆盖这部分成本。而有的项目投资人建完了污水厂，但政府应建的配套管网迟迟未建成，导致污水厂水量严重不足甚至“晒太阳”，个别政府却因处理不足为由拒绝支付保底水量污水处理服务费，这种做法值得商榷。”
徐东升呼吁各方重视规则和信用。企业首先要做到自身行为合法守约，政府更要重诺守信以维护营商环境，媒体监督也应客观中立不能断章取义，咨询公司要恪守专业精神避免抄袭复制。惟此，政府和社会资本合作才能汇智聚能，行稳致远。
陈国强认为，污水厂运营方在做项目时，除了考虑项目利润，还需站在政府的角度考虑问题，比如协议保底三万或者五万吨，在处理量长期不足的情况下，这钱政府能不能长期愿意掏？能不能拿得出来？政府换届之后，上一届政府承诺的钱能否拿得出来？这些问题在拿项目时就应加以考量。
总体来说，对于政府信用，刘敬霞的感受是“在持续变好”，但也存在前期问题：“以前政府拖欠比较普遍，现在PPP机制下，列入地方预算的合规PPP项目，基本可以保证按照预算来付款。早期没有列到预算内的项目，只能等待时机，如地方政府发债等。”
北京清控伟仕咨询有限公司总经理刘世坚认为：“政府违约根本的原因在于政府缺钱。政府也不想拖欠，可钱从哪里来？只有解决政府资金来源问题，解决外部收益内部化问题，合理薅羊毛才能可持续。”此外，政府也要更合理地认识PPP，应将其理解为股权而不是债权。
关于“钱从哪儿来”的问题，刘世坚认为，行业仅依靠政府、依靠处理费或补贴的费用是不行的，环境产业价值在于外部效应，如考虑对周边地价的影响，要让受益者付出相应成本，或可扩大污水处理的使用者、受益者范围，进行相应溢价回收。
话题四：污水厂运营短板与沉重税负
当前污水厂运营面临不小的压力：将排放标准与运营质量评价标准对比，排放标准的考核压力及重视程度明显高于评价标准；一旦被罚，污水厂将无法得到退税，对于很多大企业来说，都是上千万的收入，同时还可能存在的其他连带处罚。现行标准下，污水厂运营管理能力短板开始显现。污水厂全周期运营迫切需要从技术、财政、人才能方面进行系统化管理。
北京碧水源科技股份有限公司总经理戴日成直言：“近两年水务企业遭的罪比过往十几年加起来还多。企业响应政策做PPP项目，却面临融资难、融资贵；增值税70%的退税，过程至少3个月，退税成本高，在各方处罚下少有水务企业能够退成功。”他对行业走向忧心忡忡。
陈国强认为：“前几年，污水厂运营管理相对松散，一些污水处理厂的运营能力也确实有限。在监管趋严的情况下，污水厂或许需要系统排查下运营班子，更新队伍素质及运营理念。”
政府多头管理问题也是污水厂面临的实际问题来源之一。由于主持PPP的和行政处罚的通常不是一个政府部门，企业经常面临多层处罚问题，一次错误被罚多遍时有发生。对此，刘世坚建议：“多层处罚是有弹性的，需要投资方、咨询公司、律师去争取。行规需要在慢慢磨合中谈出来。”