【发改研究】资源回收利用中政府和市场合作的三类模式

政府与市场的边界问题是准公共产品供给领域历来争论的焦点。从政府治理的实践历程来看，教育、能源、水资源的供给服务中都存在政府与市场“合久必分，分久必合”的经验规律，垃圾处理服务目前也正处于从以政府为主导转向探索市场化、产业化的阶段。基于此，本文梳理出资源回收利用领域政府和市场分工的三类模式，力求对探索本市政府和市场合作路径提供参考。
　　一、模式一：纵向一体化
　　纵向一体化指的是把垃圾回收和利用两个环节交由单一市场主体完成，在三种模式中市场化程度最低。纵向一体化模式下，市场主体一般会为居民提供混合垃圾处理的一站式服务，以激发居民参与垃圾投放的积极性，从而收集到更多的垃圾，以建立起规模优势。该模式适用于资源化产能有较好基础的地区，其优势是可以通过纵向一体化平衡不同环节的成本压力，实现回收网络和再利用产能的有效对接，但也增加了对垄断主体的监管压力。
　　1、美国“single stream”(单流)模式
　　“single stream”是依托单一企业面向居民提供无需分类、一站式服务的典型模式，由美国Waste Management公司在2001年创立。Waste Management公司是美国固废行业的龙头，主营垃圾收运、中转、填埋和循环再利用，2012年危废填埋市场的市占率第一、固废处理和储存市场市占率第四。
　　“single stream”模式下，与WasteManagement公司签订服务合同的城市居民无需对指定可回收垃圾(包括纸、玻璃瓶、铝制品、钢瓶、塑料容器等)进行更加精细化的分类，而是由公司定时定点收运、集中分拣，由此激发了居民委托其收运垃圾的积极性，大幅提高了垃圾的收运率和循环利用率，使得垃圾收运量提高了40%。但该模式也受到诸多质疑：一是中转运输距离过长，二次分拣增加了约30%的成本;二是Waste Management公司兼营垃圾焚烧、填埋和资源循环利用的业务，在利润最大化目标的引导下，可能会倾向于选择成本最低的填埋方式来处理垃圾，阻碍了垃圾的减量化、资源化。
　　2、杭州“虎哥”模式
　　杭州“虎哥”模式是仅需居民简单分类，收运、分拣和再生利用一体化的O2O模式，运营方是九仓环境旗下的虎哥环境公司。“虎哥回收”是虎哥环境打造的“互联网+再生资源回收”O2O立体服务平台，专门通过“线上+线下”渠道回收利用居民日常生活中产生的废旧物资等城市再生资源。“虎哥回收”极大激发了居民参与分类投放的积极性，推动杭州余杭区居民垃圾分类的参与率由2018年1月的12%提高到了11月的82%。
　　“虎哥”模式下，居民只需对垃圾进行干、湿分类，将干垃圾放在“虎哥回收”专用垃圾袋中，即可以通过虎哥回收APP、虎哥回收微信号、400热线电话、服务站服务电话、虎哥回收网站五种方式预约“虎哥回收”上门提供垃圾收集服务，所有垃圾专用袋上均贴有二维码，用户信息、垃圾重量等可以实时录入监管系统;收集完成后，居民可按每公斤干垃圾0.8元的价格获得环保金收入，环保金可用于在虎哥商城或者“虎哥回收”服务站兑换商品。从居民处收集的垃圾每日将被清运至“虎哥回收”总仓，集中进行二次分拣，按照末端处理的需求做精细化分拣。公司二次分类类别达40余个，使得可回收物的再利用价值最大化，回收的垃圾中有98%以上都进入下游再生资源利用企业，只有不足2%的干垃圾进入焚烧厂。
　　公司承担了从干垃圾上门回收、二次分拣到回收再利用的“一站式”服务责任，简化了居民操作，有利于提高居民参与垃圾分类的积极性，增加了前端分类与末端资源利用能力的匹配程度。但该模式推广复制有诸多约束条件，比如政府财力、“熟人社会”基础和建仓的土地资源等。　　二、模式二：多元化协作
　　多元化协作是指回收和利用环节交由政府、企业、社会组织共同完成，市场化程度介于纵向一体化模式和专业化协作模式之间。多元化协作模式与纵向一体化模式的区别是末端处理企业更加多元，优势是可以通过引入市场竞争机制规避垄断引发的服务效率下降风险，推进废弃资源精细化处理，但往往只能针对某类垃圾建立回收体系，增加了协调各类垃圾回收和利用网络的难度。
　　1、德国“绿点”模式
　　“绿点”模式本质上是生产者责任延伸制度(EPR)的一种形式。根据德国1991年出台的《包装条例》，包装物的生产者和经营者要承担包装物回收利用的义务，即生产者要承担垃圾回收利用的责任。按照相关规定，二元体系协会(绿点公司的前身)是德国政府唯一授权从事包装废弃物收集、分选和再利用的政策执行和协调机构，德国包装物生产经营企业须到二元体系协会进行注册，向协会缴纳绿点标志使用费并获得绿点标志的使用权，使用费按照包装物材料的种类、重量计算，只有贴上了绿点标志的包装物材料才会被协会统一收运和循环利用，具体的回收、利用工作由绿点公司招标遴选相关企业完成。
　　由此，以第三方组织(德国绿点公司)为桥梁，既可以保证企业缴纳的相关费用专款专用，又可以充分组织市场力量参与资源回收利用，发挥企业的专业化能力，同时可以集中组织回收体系，避免重复建设收运网络。
　　2、日本“仙台”模式
　　与“绿点”模式类似，仙台专门成立了环境治理公社来组织三类废旧资源的回收、处理工作。与“绿点”模式不同的是，公社的主要参与者是废品回收商，而不是废弃物的利用、生产商。仙台环境治理公社由市政府和废品回收公司共同出资设立，由市政府出资委托公社专门收集空瓶、空罐和废电池三类垃圾。公社每两周使用专用回收箱收集一次空瓶、空罐和废电池，再转运到仙台市的两个资源再生中心，进行更为精细化的分拣，最后将分拣后的废旧资源销售给下游企业。目前公社销售废品的收入已足以覆盖员工工资、筛分回收成本等运营费用。
　　三、模式三：专业化分工
　　专业化分工是将部分末端处理工作由专业化公司承担的模式，市场化程度最高。专业化分工模式和纵向一体化模式的区别在于公司只参与某几类垃圾处理或垃圾处理中某些链条的分工，没有对全类别垃圾的全流程处理进行垄断;与多元化协作模式的区别在于没有第三方组织参加分工。该模式的优势在于通过引入专业化的企业，让市场机制在某一领域自发配置资源，减轻了政府负担，推动了产业发展。但专业化公司仅能针对某些附加值较高的垃圾建立回收利用体系，无法独立建设面向所有类别垃圾的回收体系和利用低价可回收物。
　　1、成功案例：“爱回收”“奥北环保”
　　“爱回收”模式是市场机制在电子产品回收利用领域发挥作用的成功案例。该模式由上海悦易网络信息技术有限公司运营，主要依托线上平台(如APP、微信、)、线下回收站，面向消费者回收各类二手电子产品，再将废旧电子产品进行质检分级后转卖给零批企业、其他回收商、维修商或出口。到2018年，公司年交易额已超过70亿元，处理了约1000万台二手电子产品。
　　“奥北环保”模式则是市场机制在可回收物回收利用领域发挥有限作用的成功案例。该模式由成都奥北环保科技有限公司运营，成功的关键点在于设立了会员注册制，只有注册成为公司会员才能获取公司服务。注册会员需先以10元/个的价格购买aobag获得专用投放袋的使用权，再按不同垃圾类别的价格获取收益，收益可直接提现到微信零钱。截至2019年10月，公司已在成都、西安、北京三地累计发展近4.8万名个人会员和347个机构会员。
　　但该模式只能证明市场机制在可回收物回收利用中的有限作用，一则奥北环保只针对14类回收物提供回收服务，再则其通过会员制自动筛选出对垃圾分类有意愿的群体，仅面向这类群体投放回收站店和设备，以有效控制成本。
　　2、失败案例：“小黄狗”“好嘞社区”
　　“小黄狗”“好嘞社区”与“奥北环保”的模式相似，都属“互联网+环卫”模式，依托线上APP和线下智能垃圾分类回收箱“有偿回收”激励居民参与分类投放，并对不同类别的回收物设置了不同价格。但二者均告失败，“小黄狗”2019年9月提交了破产重整申请，“好嘞社区”则自2018年1月起不再公布新增项目。
　　二者与“奥北环保”的区别在于：一是“小黄狗”模式的扩张采用了“广撒网”策略，不到一年半的时间里发展了900万个住户，而“奥北环保”则选择有意愿群体“精准投放”。二是“好嘞社区”的回收服务面向所有垃圾类别，而“奥北环保”只针对14类垃圾提供回收服务。三是“好嘞社”区模式投放的“好嘞便民服务亭”集合了社区代收和配送快递、物业服务以及提供免费wifi、家用五金部件、药箱等功能，需要投入大量资本建设设施，弱化了“互联网+”模式的轻资产优势。这也说明低价可回收物的收运服务和规模化的回收体系建设是市场机制失灵的领域。
　　四、相关建议
　　以上三类模式不存在绝对的优劣，但有各自不同的适宜条件。纵向一体化模式的推广需要以全能型企业、政府财力为前提，多元化协作合作模式则更适宜于作为对主流回收体系的补充，专业化分工模式在附加值较高的资源回收领域更具优势。基于本市已形成了以焚烧为主导、以国企为主体、以属地责任为支撑的生活垃圾处理格局，笔者对本市政府与企业的合作提出建议如下：
　　一是以政府为主导，推进两网融合体系建设。垃圾收运网络建设的前期投资大、风险高，市场主体缺乏自主参与的积极性，需要发挥政府调控政策的“补位”作用。对于处理规模较大、处理方法同质程度高的干垃圾和湿垃圾，可以采用纵向一体化模式，由相关部门把各区的干垃圾收运、焚烧服务或湿垃圾收运、处理委托给某个企业，以充分发挥垃圾处理的规模效应;同时要在资金使用、服务质量、污染排放等方面加强对企业的监管，避免垄断引发服务效率下降。对于处理主体和方式较多元、单体处理设施规模较小的可回收物，可以采用多元协作模式，采用“一套班子、多块牌子”的方式，利用行业协会等既有力量，设立生活垃圾回收利用协会，统一组织可回收物的收运、分拣;各类可回收物企业通过付费、以会员身份加入协会等方式，享受协会提供的资源回收、分拣服务。
　　二是以市场为主导，激发企业在资源综合利用中的潜力。对于电子产品、电器、废金属等再利用价值较高的可回收物，可以采用专业化分工模式，鼓励企业直接面向消费者推广个性化的收运体系。对于彩色玻璃、牛奶瓶、啤酒瓶等混合收运价值低、单独收运价值高的可回收物，可以采用多元协作模式，鼓励有相关需求的企业积极与垃圾厢房志愿者、协会、零售网络(便利店、超市、直销企业等)对接，依托已经参与垃圾分类、收运的第三方组织开展更为精细化的分拣;也可鼓励相关企业直接面向消费者推出押金或积分制度，在消费者购买相关商品时须支付一笔押金，消费者向企业退回某一类回收物时可以赎回押金或获得积分。
　　(作者：罗楠，上海市发展改革研究院能源交通研究所)
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