周宏春等：解决环境治理政策落地难 《关于构建现代环境治理体系的指导意见》发布

文｜周宏春，国务院发展研究中心研究员；宋世明，中央党校（国家行政学院）公共管理教研部副主任；马军，公众环境研究中心主任

中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》（以下简称《意见》），提出构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系。以实现政府治理和社会调节、企业自治良性互动，完善体制机制，强化源头治理，形成工作合力，为推动生态环境根本好转、建设生态文明和美丽中国提供有力的制度保障。

应付检查、“关了再说”现象仍然存在

“我认为当前环境治理存在的问题，主要出现在执行环节。再好的制度如果得不到执行或执行不到位，也是没有生命力的。如何将中央环境保护政策、法规和标准等国家意志落地，与基层环境保护需求怎样更好结合，是一个难点。”国务院发展研究中心研究员周宏春表示，比如去年召开的中央经济工作会议提到要精准治污、科学治污、依法治污，地方人员都做到了吗？应付检查、“关了再说”等现象在一些地方仍然存在。

周宏春说，既要将中央环境保护政策、法规、标准等国家意识落地，又要将基层环境保护需求反映到国家政策法规中，这是环境治理体系和治理能力现代化的应有之义，因而需要有效的实施机制。比如在如何推动地方执行这方面，《意见》就做了很好的规定。其中深化生态环境保护督察，推进例行督察，加强专项督察，这些措施可以压实生态环境保护责任。强化监督帮扶，可以帮助那些有意愿但是没能力执行的地方和企业，切实解决突出生态环境问题。

中央党校（国家行政学院）公共管理教研部副主任宋世明教授也表示，个别地方“一刀切”“选择性执法”“随意停产限产”等问题时有发生，引发社会不满。如果放任下去，势必损害营商环境，降低政府公信力。这些制度建立就是对当前社会诉求的回应。

因此，《意见》在“健全环境治理领导责任体系”中提出，市县党委和政府承担具体责任，统筹做好监管执法、市场规范、资金安排、宣传教育等工作。进一步完善排查、交办、核查、约谈、专项督察“五步法”工作模式，强化监督帮扶，压实生态环境保护责任。

健全领导责任等七大体系

《意见》明确，到2025年，建立健全环境治理的领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律法规政策体系，落实各类主体责任，提高市场主体和公众参与的积极性，形成导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动的环境治理体系。

周宏春说，《意见》中提到健全领导责任体系、企业责任体系、法律法规政策体系等“七大体系”，覆盖了行为主体、行为依据、监督执行等方面，是现代环境治理体系的解构或任务分解。行为主体是政府、企业、社会组织和公众，政府主体又包括中央、地方政府以及政府各相关部门；行为依据是政策法规，信用、监管是市场机制发挥作用的保证。其中把领导责任体系放在七大体系的第一条，提出一系列规定，对提升政策合力是非常重要的。环境保护具有外部性，因此，一定要发挥党委领导、政府主导作用。“可以说，《意见》把党的十八大以来生态环境保护领域的改革措施、政策制度等都细化、完善到了这七大体系中，很多说法更明确更具体。”

创新环境治理模式，实施全民共治

值得关注的是，在健全环境治理市场体系方面，《意见》提出，构建规范开放的市场，打破地区、行业壁垒，对各类所有制企业一视同仁，平等对待各类市场主体等。周宏春说，《意见》的特点就是更具有可操作性，市场体系中提出要创新环境治理模式，对工业污染地块鼓励采用“环境修复+开发建设”模式。地方在治理环境污染时需要投入大量资金，企业在开发建设时也会产生收益，那就把权责利理清楚了，“谁污染、谁付费”的导向在《意见》中表现得很明确。推行环境污染第三方治理，也传递出了效率优先的理念，把专业的事交给专业的机构或人去做。

《意见》设立专门章节来要求“健全环境治理全民行动体系”。对此，公众环境研究中心主任马军告诉科技日报记者，要构建现代环境治理体系，离不开社会公众的广泛参与。近年来，保障公众环境知情权、监督权和表达权写入了环境立法，而美好环境全民共享，也需要全民共治的理念渐渐深入人心。在此基础上，《意见》强调了健全全民行动体系的重要性，将其与领导责任体系、企业责任体系等并列，并特别提出要完善社会监督和举报反馈机制，加强舆论监督，发挥环保志愿者作用，引导公民自觉履行环保责任，践行绿色生活方式。