京津冀打造地方协同立法新样本

2020年1月18日，《天津市机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》经天津市十七届人大三次会议审议通过。在此之前，河北版、北京版的这一同文本条例已分别于1月11日、17日经两地人大会议通过，3部条例将于今年5月1日起同步施行。这标志着京津冀首部区域协同立法、同时也是全国首部区域全面协同立法项目的完成。

2014年，京津冀协同发展作为重大国家战略被正式提出，对之进行法治引领与保障随之提上日程。在河北省人大常委会的倡议下，京津冀协同立法拉开帷幕。“6年来，京津冀共进行协同立法10多部，为三地协同发展提供了坚强的法治保障。”河北省人大常委会法工委主任周英告诉《法制日报》记者，如今，京津冀协同立法实现了由松散型协同向紧密型协同、由机制建设协同向具体项目协同、由单一的立法项目协同向全方位协同的转变，进入到一个新的发展阶段。

破题：边议边干追求实效

2015年1月30日，《天津市大气污染防治条例》经天津市十六届人大三次会议通过，该条例将“区域大气污染防治协作”单列为第九章。值得注意的是，这一部分是在征求河北省与北京市人大方面意见的基础上修改完成的。

与此同时，列入河北省人大常委会2015年重点立法项目的《河北省大气污染防治条例（修订草案）》，也向北京、天津两地人大常委会征求了意见，决定在污染治理联防联治、处罚标准等方面进行协商沟通。

彼时，距离京津冀协同发展上升为重大国家战略，已有一年时间。

“加强京津冀协同立法，已经成为整合区域立法资源优势、增强地方立法总体实效、推动京津冀协同发展的迫切要求。”周英介绍，河北省人大常委会法工委最早发起京津冀协同立法这一倡议，2014年5月至8月，三地人大常委会和法制工作机构分别进行了交流和磋商，倡议得到北京、天津积极响应，协同立法提出。

在此之后，本着边议边干的原则，京津冀三地在确定和调整年度立法计划以及制定地方性法规过程中，开始尝试开展协同立法。

按照《京津冀协同发展规划纲要》，三地要在交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破，这自然也是京津冀协同立法的重点。其中，京津冀山水相连，生态环境保护成为协同立法的优先选项。

2015年3月，首次京津冀协同立法工作会议通过了《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》，京津冀协同立法就此破题，实现从理论设想到落地实施的转变。

作为生态环保中最为急迫的重大立法项目，三地对大气污染防治展开联合攻关。当《天津市大气污染防治条例》通过时，正处于网上立法听证阶段的《河北省大气污染防治条例（草案）》，也将“京津冀区域大气污染联防联治”写入其中。

2016年1月，《河北省大气污染防治条例》经河北省十二届人大四次会议表决通过。在河北制定此条例过程中，京津冀三地首次开展立法协同，就建立协调机制、环评会商、协同监管、联防联治等作出规定。

三地还着手对不适应、不合拍、相冲突的现行有效地方法规开展清理工作。2014年至今，河北省已废止24部、打包修改68部地方规章。

推进：顶层设计确立机制

为什么要进行京津冀协同立法？

周英坦言，主要是要解决三个问题：把京津冀协同发展中的问题作为协同立法的重点，加强联合攻关；加强立法沟通协商，实现立法成果共享，降低立法成本，提高立法质量与效率；贯彻优势互补、互利共赢、区域一体原则，整合立法资源，最大限度发挥协同推进优势。

“对于京津冀协同立法而言，由其创新性所决定，制度建设尤为关键。”周英说，京津冀协同立法启动后，三地加强顶层设计，制定了多个立法协同文件，探索确立了顺畅有效的协同立法机制，搭建起“四梁八柱”。

2019年8月8日，第六次京津冀协同立法工作联席会议在河北省石家庄市召开，会议听取并讨论了《京津冀协同立法回顾与展望总结报告》，就机动车和非道路移动机械排气污染防治条例有关问题达成共识。

6年来，联席会议已经成为京津冀商讨立法工作的重要机制。联席会议每年至少召开一次，采取三地轮流负责的方式，交流年度立法计划和三地重要法规的立法工作，研究讨论协同立法相关文件，研究协同立法有关专门问题。

通过这一机制，河北省人大常委会法工委副主任郭红介绍，河北在制定国土保护和治理、地下水管理、水土保持等条例过程中，与京津进行了全程沟通和完整对接，在立法宗旨、规范内容、法律责任方面谋求共识、相互补益、实施联动，立法质量和效率明显提高。北京、天津在制定大气污染防治、水污染防治等法规时，也主动征求其他两地人大的意见和建议。

2017年第三次京津冀协同立法工作会议通过了《京津冀人大立法项目协同办法》，规定涉及三地的重要立法将由三方共同商定，这标志着京津冀人大立法项目协同机制正式确立。

2018年第五次京津冀协同立法工作会议通过《京津冀人大立法项目协同实施细则》，进一步完善了协同立法制度体系，标志着三地协同立法走向深入。

郭红表示，按照办法细则，三地人大在编制立法规划和年度计划时，吸收彼此意见，照顾彼此关切，根据实际及时调整，使立法计划和立法项目既能满足本地需要，同时也照顾到兄弟省市的意见，在制度建设上方向一致。

深化：创新模式全面协同

大气污染防治、国土保护和治理、水污染防治、道路运输管理、科技成果转化、发展循环经济、节约能源、专利保护、湿地保护、居家养老服务……在河北省近年出台的相关地方法规中，不断出现“京津冀”字样。

“三地人大主动围绕京津冀协同发展要求选取立法项目，在交通、生态环保、产业转型升级三个重点领域率先突破，带动其他领域协同立法稳步推进。”河北省人大常委会法工委法规一处处长蒋育良介绍，经过不断实践，三地实现由立法计划、规划协同到具体立法项目的协同，目前已就10多部法规开展了协同立法。

具体立法项目协同工作中，京津冀着重推动立法内容协同，并实现从内容到进度全面协同。“题目一致、框架结构一致、适用范围一致、基本制度一致、监管措施一致、区域协同一章内容一致、行政处罚一致，而且审议节奏、出台时间也一致。当然，为了尊重各地经济社会发展的实际情况，三地也保持了各自特色的内容。”说起机动车和非道路移动机械排放污染防治条例，蒋育良数着手指头对记者说。

2018年7月，第五次京津冀立法协同工作联席会议将机动车和非道路移动机械排放污染防治立法确定为重点协同项目。此后三地先后召开11次会议，反复协商努力、求同存异，探索出区域立法同步制定、协同起草、同步审议通过、同步实施的协同立法新模式。

事实上，此次京津冀全面同步协同制定条例的意义，不仅有助于解决长期困扰三地的具体问题，还为全国省级层面区域协同立法提供了制度范本。

京津冀协同发展越深入，对协同立法的要求就越高。三地人大协商，在协同立法基础上，将推动开展协同监督、协同代表工作，适时开展三地人大联合执法检查、联合代表视察等活动，打造国内乃至国际地方协同立法工作的新样板。

“6年来，京津冀协同立法已经成为地方立法领域的一道亮丽风景线。”出席第六次京津冀协同立法工作联席会议的全国人大常委会法工委副主任许安标表示，开展京津冀协同立法是三地人大贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神和党中央重大决策部署，结合地方实际创造性做好立法工作，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务的鲜活事例和典型。