新环保法施行五年——强化法律责任 落实最严保护

2015年1月1日起施行的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称新环保法），被称为“史上最严环保法”。它进一步明确了政府对环境保护的监督管理职责，完善了生态保护红线、污染物总量控制等制度，建立了按日连续计罚、限产停产等罚则。

违法成本低，是我国环保领域法律法规长期存在的痼疾。修订后的环保法将强化法律责任、加大处罚力度作为重点，增设按日计罚、治安处罚，赋予环保部门查封、扣押的行政强制权，规定环保部门有权责令超标或超总量排污的企事业单位限制生产、停产整治等内容。因此，新环保法也被认为是“长出了铁齿钢牙”。

新环保法立法亲历者之一、中国人民大学法学院周珂教授认为，新环保法的“牙齿”体现在三个方面：一是最严格的生态源头保护制度，二是最严格的环境损害赔偿制度，三是最严格的政府环境责任追究制度。

具体来说，过去的环保法基本上采取末端控制。但新环保法转向了源头控制，本质上就是要预防和控制环境损害后果的发生。因此，就要依据环境承载力划出生态红线，再从这个总量的源头一步步设计下面的制度。在最严格的环境损害赔偿制度上，除了过去的民事赔偿救济之外，更主要的是立法要求将被损害的环境修复到原来的状态。如果造成的破坏已无法修复，那就要承受比一般民事赔偿更重的惩罚性赔偿。

在周珂看来，最能体现“最严格”的标志性制度，还是政府环境责任追究制度。过去的环保法主要追究企业的责任，而新环保法则将责任追究的重点放在了政府。

新环保法从多个方面强化政府责任，规定了环境保护目标责任制和考核评价制度，完善了人大监督，强化了环境监察。此外，还健全了问责机制。对违法实施行政许可、包庇环境违法行为等九种行为，新环保法规定对政府或部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或开除处分，其主要负责人应引咎辞职。

新环保法实施后，社会各界对其寄予厚望。可以说，新环保法并没有让人们失望。一组数据显示，新环保法自2015年实施以来，在打击环境违法行为方面取得显著成果。2018年全国实施环境行政处罚案件18.6万件，比2014年的8.3万件增加了124%；2018年全国实施环境行政处罚款总数达到152.8亿元，比2014年的31.7亿元增加382%！

周珂分析，过去环保法存在的主要问题可以归结为“软、偏、窄”。“软”，说的是法律处罚手段有限、力度不够，导致违法成本低。“偏”，指的是缺乏调整和约束政府环境行为的具体规定，地方政府对环境质量负责没有得到落实。“窄”，则是说社会监督机制不健全，某些领域存在立法空白、监管制度内容交叉重叠等。新环保法实施后，一个最明显的变化就是环境司法的加速完善。

周珂说：“新环保法通过立法确立了环境公益诉讼制度，而其一经出台，我们就看到环境司法专门化在全国开始系统地铺开。如今，检察机关的环境公益诉讼已经成为其工作重点；人民法院、人民检察院不时公布的环境问题典型案例，也对公众环境教育起到相当大的作用。我认为，中国环境法治进程得以加速推进，其中，法院、检察院全面系统地介入到了生态保护工作，功不可没。”

如今，环境公益诉讼工作持续推进。据统计，仅2018年前10个月，全国检察机关共批捕污染环境类犯罪3559人、破坏资源类犯罪8459人，共办理生态环境和资源保护领域的公益诉讼诉前程序案件3.3万件，提起公益诉讼1314件，通过办案为国家挽回经济损失171.5亿元。