气候变化议题的全球司法化进程及展望

随着2015年《巴黎协议》的签署和实施，气候变化议程进一步深入国内法领域，许多国家已经着手落实新的碳排放标准，并制定应对气候变化的法律框架。目前，全球至少已有28个国家出现了气候变化案件，其中四分之三的案件来自美国。与气候变化相关的法律风险还在继续增加，可以预见的是，气候变化诉讼在未来各国的司法实践中还将日趋增多。尽管在这些诉讼案件中，大多数被告是政府，但数据表明，越来越多的诉讼针对排放大量温室气体的公司，尤其是石油、天然气和能源领域的私营企业。本文通过研究各国应对气候变化的立法情况，讨论气候变化争议进入司法领域的实体问题和程序问题，总结气候变化诉讼的共同特征和理论困境，进而探究如何继续通过气候变化争议的司法化解决手段来推进应对气候变化的行动。

气候变化承诺逐渐进入国内立法

英国在应对气候变化方面已经走在了世界前列。2008年出台的《气候变化法案》标志着低碳政策法制化进程的开端。2019年6月，英国政府根据独立的气候变化委员会的建议，修订了2008年的《气候变化法案》。新法律的目标是到2050年实现净零排放，英国也成为第一个通过此类立法的G7国家。英国苏格兰地区也通过了自己的法律，承诺比英国其他地区提前五年实现零净增长。法国也正在制定相关法律，使其经济在2050年达到碳中性。

新西兰是第五个颁布应对气候变化法律的国家。这部法律旨在承诺到2050年实现净零碳排放，并规定了在同一时期内将甲烷排放量减少24%至47%。此外，新西兰还将成立一个独立的气候变化委员会，以实现环境承诺。新西兰的这部气候变化法律是根据2008年英国《气候变化法案》而制定的，但相比之下，有两项重大变化。一是，该法案仅适用于新西兰的国内排放，其不会考虑任何碳交易计划。二是，该法案将针对二氧化碳等长期存活的温室气体和甲烷等短期存活的气体分别制定减排目标。

智利和斐济也提出了与新西兰类似的立法草案。斐济已经提出一项草案，计划从2020年起禁止使用一次性塑料袋。苏里南和不丹两国已宣布本国碳排放为负值。此外，还有9个国家在政策性文件中表达了对气候的承诺，约15个国家设置了负责气候问题的政府部门及其负责人。但目前，世界上只有不到一半的国家支持这一目标。除了颁布法令、提议立法、制定政策或任命政府部长的少数国家外，约有50个国家仍在讨论中。

值得注意的是，美国政府在2019年10月启动了退出《巴黎协定》的正式程序，目前该行为遭到了数百家美国主要企业的强烈反对。企业家们认为，退出《巴黎协定》将直接造成监管的不确定性和碎片化。2019年，超过75家美国企业与一个由两党议员组成的团体，共同呼吁国会通过有意义的气候立法，包括对碳排放定价。上述美国企业表示，希望看到政府实施明确和一致的政策，重点是加快经济向2050年完全脱碳的转变。

以司法推动应对气候变化的理论和实践

各国针对气候变化的立法正在进行中，且存在众多争议。但过去十年里，全球范围内已经出现了许多针对气候变化的诉讼案件，且案件数量呈现出逐渐增多的趋势。气候变化诉讼也越来越多地被视为影响国家政策和企业行为的一种工具性手段。例如，非政府组织采取战略性气候变化诉讼，目的在于迫使各国政府在气候问题上更有信心，加强现有立法，以此推动全球气候行动。而针对主要排放国和大型能源企业的案例，则更多是寻求对损失和损害的赔偿。另外，人权和科学在气候变化诉讼中开始扮演越来越重要的角色。在一些战略性案件中，气候变化诉讼的人权基础已越来越引起法官的重视。科学的进步也有助于在特定排放源和气候相关危害之间建立因果关系。

（一）国家政府常常是被告方

战略性气候变化诉讼主要针对的是拥有政策制定权力的政府和公共机构，其中一个代表性案例是环保组织Urgenda诉荷兰政府一案。Urgenda是在荷兰成立的一个致力于促进荷兰快速迈向可持续发展的环保组织，其目标是促进向清洁能源的转型。2013年，Urgenda联同886位荷兰公民，一同向海牙地区法院提起诉讼，要求荷兰政府承担减缓气候变化不力的法律责任。Urgenda的诉讼请求包括：1.请求法院确认气候变化将会对人类造成损害的事实，以及目前的排放会导致全球气温上升2摄氏度，并危害大多数人的人权；2.确认荷兰政府目前制定的减排总量目标违法，以及国家对荷兰境内的温室气体减排总量负有责任；3.如果荷兰政府没有达到2030年的目标，则应被确认违法；4.判令荷兰政府2030年削减温室气体排放量达到1990年水平基准的至少40%；5.政府应在官网上发布相关信息。可以看出，Urgenda提起的气候变化诉讼既包括确认政府行为违法的确认之诉，又包括要求政府达到减排目标的给付之诉。

经过漫长的审理，2015年6月，海牙地区法院作出判决，命令荷兰政府限制温室气体排放的总量，到2020年应当至少削减1990年水平基准25%的温室气体；并于判决后14天支付Urgenda的诉讼费用，预计13521.82欧元。也就是说，荷兰法院对给付之诉作出了判决，但是驳回了确认之诉部分的请求。

（二）针对大型能源企业的诉讼越来越多

除了针对国家政府的气候变化诉讼，近年来，针对排放密集型企业的诉讼也越来越多。这些大型的跨国能源企业在对外投资过程中，也被越来越多地要求遵守企业的社会责任，包括保护当地社会环境的责任。美国基瓦利纳村诉埃克森美孚案就是这样一起典型案例。基瓦利纳村是一个位于美国阿拉斯加州北部的小村庄。随着气候变暖，海冰消融，村庄缓缓下沉，命运岌岌可危。

2008年，基瓦利纳村以埃克森美孚等24家汽油、能源和公用事业公司为被告，向北加州联邦地方法院提起诉讼，主张被告已经和正在进行的温室气体排放造成的气候变化，导致基瓦利纳村逐渐融入北冰洋，并要求被告支付用于搬迁社区的费用约4亿美元。承审法院以政治问题原则阻止了司法审查基瓦利纳的联邦公害诉求。原告不服，上诉至美国联邦第九巡回上诉法院。2011年11月，上诉法院作出裁决。在裁决中，上诉法院并未对政治问题原则直接作出回应。其认为，根据美国联邦最高法院对美国电力公司诉康涅狄格州案的判决，上诉人的诉求应由立法和行政部门而非联邦普通法解决，并最终认定本案原告的诉求是一个不可诉的政治问题。

气候议题司法化的共同特征及困境

不同的法律和政治制度决定了气候变化诉讼的特殊性，但是，跨司法管辖区的气候变化诉讼也有一些共同特征。

第一，主体多元化。在这些气候变化诉讼中，诉讼的原告方既可能包括非政府组织、公民个人、能源密集型企业的股东等非国家主体，也可能包括政府和事业单位等国家主体。作为被告方出现的，可能是能源密集型企业（被控增加气候变化风险）、投资于这类企业的金融机构（被控未披露气候变化风险）以及相关政府部门（被控未能执行或进行对抗气候变化的立法）。

第二，诉求多样化。在气候变化纠纷中，原告的主张可能包括：寻求禁令救济，例如要求被告减少温室气体排放或披露气候变化相关风险；对气候变化造成的损失或损害的赔偿请求；以及援引一国的法律，要求政府执行现行法律，或通过更严格的法律，以应对气候变化的不利影响。

第三，诉由间接化。在诉讼的法律依据问题上，气候变化引起的法律纠纷拥有的典型法律依据，包括故意或过失造成的侵权、人权及国家环境法律和政策等。尽管有这些法律依据，但气候变化争议中的主张在实体问题和程序问题上都容易受到各种法律障碍的影响。气候变化诉讼在实体层面上存在两个问题：一是诉权的基础，即存在要保护的诉的利益，并且被告被控告的作为，或不作为行为与气候变化影响之间存在因果关系；二是确定损害赔偿的数额。程序层面上也有两个主要问题：一是诉讼主体的资格问题，这要求原告与主张的损害之间存在联系；二是可诉性的问题，即诉讼请求不受立法政策的限制，可以通过法院来解决。由于法律的滞后性，气候变化在各国国内立法中缺乏相应的实体权利，从而阻止了诉讼救济的机会。在环保组织Urgenda诉荷兰政府案中，针对与Urgenda一并提起诉讼的886位荷兰公民，法院认为，气候变化诉讼中无法检验自然人个人的利益，即无法证明个人所受的损害与气候变化结果之间的关联性。因此，否认了他们的诉讼主体资格。而环保组织Urgenda作为法人，不享有自然人在《欧盟人权公约》和《欧洲人权公约》下的权利。总之，在荷兰国内法层面和欧盟法层面，荷兰公民个人和组织都不享有针对气候变化威胁而产生的权利，也就无法基于所谓个人的权利受到侵害而提出气候变化诉讼。在世界范围内，由个人提起的气候变化诉讼案件也很少，能够进入实质审查阶段的案件更少。

推动气候变化议题司法化的展望

作为推动气候行动的工具，气候变化诉讼案件在全球范围内还会越来越多。那么，气候变化诉讼是否会从针对发达国家和大型能源企业，进一步扩散到针对发展中国家和中小型企业呢？笔者认为，短期来说，可能性应该不大。鉴于发达国家和发展中国家在气候变化领域存在共同但有区别的责任，发展中国家对于气候变化的国家注意义务还需另作探讨。

另外，气候变化争议的司法化解决手段能在多大程度上推动全球气候行动，还是个未知数。考虑到气候变化议题的司法化还处于初始阶段，许多进入司法程序的争端还没有作出最终的判决。因此，评估气候变化诉讼在法庭之外的影响有待进一步关注。但毫无疑问的是，法院的判决一定会对政府和私有部门的决策和行动产生影响。这一影响可能是积极的，也可能是消极的。以非盈利性组织针对政府的公益诉讼为例，在一起备受关注的案件之后，政府可能会因此出台更积极的监管政策。但新一届政府上台后，可能会完全抛弃上一任政府的政策，甚至引发更广泛的政治反弹，从而违背诉讼当事人的初衷。尽管如此，将气候变化诉讼作为影响政策变化工具的做法可能还会继续下去，以推动气候行动为目标的战略性诉讼案件和常规的气候变化诉讼案件也会继续增加。气候变化诉讼当事人必须仔细考虑应提起哪些新诉讼、如何提起诉讼，并在全球范围内加强减缓和适应气候变化行动的更广泛背景下，评估诉讼的潜在影响。