城市污水处理业特许经营合同的性质

城市污水处理业特许经营模式主要涉及3类法律关系主体，即特许经营的授权方、特许经营者和其他利益相关者（包括城市污水处理的消费者、为城市污水处理设施的建设和运营提供产品或服务的 供应商、融资方等）。特许经营模式的实现过程就是这3类法律关系主体的互动过程，其中最为核心的即为特许经营的授权方与特许经营者之间的法律关系，其权利义务关系的互动将直接影响到整个特许经营模式所涉及法律关系主体之间的权益关系。那么，城市污水处理业特许经营合同的法律性质究竟为何呢？

行政合同的识别标准

城市污水处理业特许经营合同是否属于行政合同，其逻辑前提是行政合同的识别标准是什么？在这个问题上，学术界的判断标准大致可分为5种：

主体标准说。传统主体标准说认为，合同至少有一方当事人为行政主体即可认为该合同为行政合同。

目的标准说。该标准认为公法上的效果发生为目的，即政治主体在某些领域可以选择通过私法合同的方式达到行政目的。

合同标的标准说。该标准认为产生、变更、终止行政上的法律关系的合同，属于行政合同。

超越私法规则判断标准说。如果合同规定“它们在本质上就是不平等的，而这种不平等是来自于适用民事法律的相似的合同所包括的条款”。

综合判断标准说。鉴于公私法融合的现实，综合参考合同的订立主体、合同的条款、合同的目的等因素成为行政合同的主流判断标准。即将特定的行政行为划分为不同阶段，对不同阶段适用不同类型的法律进行调整。

城市污水处理业特许经营合同的法律性质

根据城市污水处理业特许经营项目的运营实际，采用“双阶理论”试着对城市污水处理业特许经营合同的法律性质进行分析。

第一阶段：行政许可。《行政诉讼法》第12条第2款中明确规定，“下列事项可以设定行政许可：……（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”，特许经营成为行政许可的一种。由于设立特许经营的领域往往是沉淀资本集聚的自然垄断领域，提供的是公共产品或公共服务，具有消费上的竞争性和非排他性，国家享有独占的经营权和使用权。进而，特许经营项目的申请人即可以依据《行政许可法》第38条和《行政诉讼法》第2条、第12条的规定，对特许经营项目的竞标人未能赢得招标从而主管部门“作出不予行政许可决定”的行为依法申请行政复议或提起行政诉讼，也可以依据《行政许可法》第53条和《行政诉讼法》第2条的规定，对“不采用招标、竞争性谈判等竞争性方式，或者违反招标、拍卖程序，损害申请人合法权益”的行为依法申请行政复议或提起行政诉讼。

第二阶段：行政合同。以行政合同的“综合判断标准说”为依据，城市污水处理业特许经营合同的性质属于行政合同。其原因在于，首先，主体适格。根据现行公用事业特许经营法律法规规定，城市污水处理业特许经营合同的授权方是“政府有关部门”即便是政府授权有关单位（如城市基础设施投资公司等）与获得特许经营权的特许经营者签订协议，也是“基于法律的规定或授权”，按照“受托方的行为效力及于委托方”的原则，符合行政合同的主体标准。其次，目的适格。城市污水处理业特许经营目的，是为了保证社会公众的环境权益，促进城市污水处理业发展，提高城市污水处理业运行效率，从而有效防止水污染而建立的一种新型制度，符合政府行为的公益性目标。再次，标的适格。政府运行公权力将特定权利赋予相对方，本质上是通过合同方式实现监管目标、履行公共服务职能，确立的是行政法上的法律关系，保障的是社会公众的福利增加。最后，行政特别权适格。行政特别权是行政主体为实现公众利益的目的而依法享有的单方强制性权利，在城市污水处理业特许经营合同的履行中，政府有关职能部门依据自身行政职能对项目运营进行监管，特许经营者必须予以配合。此外，政府还可以在不影响项目正常运营的原则下拥有特别监管权、限期整改权、单方解除合同权、调价权等行政特权。