黄锡生：生活垃圾强制分类法律体系化还需“三步走”

继上海实施垃圾强制分类后，北京市垃圾分类工作也在提速。日前，《北京市生活垃圾管理条例修正案（草案送审稿）》（以下简称《修正案》）正在公开征求意见。

全国其他地区也迎头赶上，天津、长沙、石家庄等城市均表示，正在以立法方式使垃圾分类的软约束逐步“硬起来”。

“生活垃圾分类语境下的‘强制’是道德约束向法律规制的强化，是意思自治向国家强制的过渡，是个人行为向公民义务的转换。”重庆大学法学院院长、教授黄锡生表示。

他认为，目前而言，我国生活垃圾强制分类的法律体系仍有待建立健全、生活垃圾分类的具体制度还有待完善。

分类表述不统一，内涵趋同

记者：北京市公开征求意见的《北京市生活垃圾管理条例修正案(草案送审稿)》，涉及垃圾减量、快递应使用可循环的环保包装、饭馆酒店应当不主动提供一次性用品等社会关注度高的多个热点。您对该修正案涉及的内容作何评价？上海与北京的生活垃圾强制分类制度有何异同？

黄锡生：《北京市生活垃圾管理条例修正案(草案送审稿)》较之于《上海市生活垃圾管理条例》具有一定的创新性，例如其要求党政机关、事业单位推行无纸化办公，不使用一次性杯具等用品，餐饮经营单位、餐饮配送服务提供者和旅馆经营单位不得主动提供一次性餐具或者日用品，快递企业、电子商务企业使用或者引导消费者使用环保包装。

北京和上海的生活垃圾管理制度也存在诸多不一致之处。例如关于生活垃圾的分类标准，北京市将生活垃圾分为厨余垃圾（餐厨垃圾）、可回收物、有害垃圾、其他垃圾，上海市则将生活垃圾区分为湿垃圾、干垃圾、可回收物、有害垃圾。我认为，北京和上海的分类虽然表述不统一，但是内涵是趋同的。地方立法机关不应当通过异化表述来突显立法功绩，相反，如果全国的垃圾分类采取统一的标准，无疑会方便公民知法和守法，进而推动生活垃圾分类处置共识的达成。因此建议在全国性的生活垃圾管理“基本法”中，确定统一的垃圾分类标准，构建融贯的制度体系，以推动生活垃圾规范处置的全面展开。

“回应型”立法模式减小制度的试错成本

记者：您认为我国生活垃圾分类制度采取了“回应型”立法模式，那么这种模式有何优缺点？

黄锡生：总体而言，我国的环境立法可以分为“建构型”立法模式和“回应型”立法模式两种。前者是指环境法律制度由最高权力机关进行制度设计，再在地方试点、推行，是一种自上而下的制度变迁模式；后者是指环境法律制度源于地方试点，在收获一定成效之后，由上位法进行肯认和规定，最终推向全国实施，是一种自下而上的制度变迁模式。生活垃圾分类收集和处置是一项社会成本高昂的制度设计，倘若采取“建构型”立法模式自上而下地在全国开展，可能基于制度设计的不成熟而使制度缺乏实效。在此背景下，通过地方试点、中央认可的方式进行自下而上的渐进式制度变迁，无疑可以减小制度的试错成本。

生活垃圾强制分类法律尚需体系化

记者：我国生活垃圾分类怎样逐步纳入法治化轨道，进入“强制”时代？

黄锡生：2015年中共中央和国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》指出，“加快建立垃圾强制分类制度。”2017年国务院办公厅印发的《生活垃圾分类制度实施方案》进一步指出，“加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度。”《生活垃圾分类制度实施方案》的出台正式拉开了生活垃圾强制分类的序幕。2019年6月国务院常务会议通过《中华人民共和国固体废物污染环境防治法（修订草案）》，随后由全国人大常委会公布并征求意见。草案新增“国家推行生活垃圾分类制度”的规定，拟将“生活垃圾分类”纳入法治化轨道。

记者：环境保护法目前尚无生活垃圾分类的明确规定，具体来说，应如何健全生活垃圾分类的法律体系？

黄锡生：我认为，可以通过“三步走”的方式实现生活垃圾强制分类法律的体系化。首先，将环境保护法作为生活垃圾分类的基本法，并将生活垃圾强制分类规定于环境保护法的“防治污染和其他公害”章节，同时辅之以固体废物污染环境防治法作特别规定。其次，由国务院制定《生活垃圾管理条例》，用以详细规定生活垃圾强制分类的权利（权力）、义务主体以及相应的职权职责，并为相关地方性法规的制定提供参考。最后，由生态环境部、住房和城乡建设部等相关部门出台垃圾分类各环节的配套规定，实现对垃圾强制分类的周全规制。

垃圾税制度助推生活垃圾减量化

记者：您曾建议健全生活垃圾分类收费机制，试点推行垃圾税制度，应如何划分生活垃圾分类责任，明确其权利和义务？

黄锡生：生活垃圾强制分类可以实现生活垃圾的分类收集和处置，无疑能够提升生活垃圾处置的效率，实现生活垃圾的资源化和无害化。但是生活垃圾强制分类却并不能对“垃圾围城”的问题产生实质性影响，因为产生生活垃圾的行为并不因分类而消减。换言之，生活垃圾强制分类有助于提升生活垃圾的资源化和无害化，却对减量化并无实质性助益。垃圾税就是一种推动减量化而产生的制度设计，其精髓是“丢多少收多少”。欧洲的荷兰便针对家庭征收垃圾税，其征收目的是减少垃圾投放并为收集和处置垃圾筹集资金。由于以家庭为征收单位，因此垃圾税的征收会根据家庭人数的不同而相应调整税额。我认为，在生活垃圾强制分类全面推行之后，可以在适当的时机推行垃圾税以实现生活垃圾减量化、资源化和无害化的目的。

记者：在生活垃圾减量化方面，您认为在法律制度方面尚有哪些完善之处？

黄锡生：公民个人开展生活垃圾减量化的效用远不及生产生活用品的企事业单位进行减量化的努力，因此垃圾税本身的效用也会因为企事业单位设计、生产的生活用品的可减量化程度而受到影响。为此，西方学者提出了“生态设计”理论，即认为生产者不仅应当对交付后的商品或服务承担环境责任，还应当承担起在前端环节选择清洁环保材料、进行适度包装等的“生态设计”责任。为了深化企业承担环保这一社会责任，我认为环境法律应当赋予企事业单位以“生态设计”责任，进而从源头上提升生活垃圾的处置效率问题。

记者：就当前垃圾强制分类现状，您是否还有其他建议？

黄锡生：对于当前生活垃圾强制分类的推行现状，我觉得还有以下要点有待深化：其一，推动生活垃圾强制分类标准的统一化，避免因制度设计的不统一而造成公民尤其是流动性公民不成比例的垃圾分类负担。其二，教育行政主管部门应当将生活垃圾分类相关知识纳入中小学、幼儿园及其他教育机构的教育课程，进而普及生活垃圾分类知识，培养生活垃圾分类习惯。其三，政府应当引导企事业单位开展包括垃圾分类收集和处置在内的环境产业的科技创新，加大对环境产业的税费优惠力度，推动环境产业的健康和可持续发展。