环保机构垂直管理开启 多个难题待解

中共中央办公厅、国务院办公厅日前印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》(下称《指导意见》)的通知。根据这一指导意见，“十三五”时期，我国将全国完成环保机构监测监察执法垂直管理制度改革任务，到2020年，全国省以下环保部门按照新制度高效运行。

《指导意见》说，省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革旨在“加快解决现行以块为主的地方环保管理体制存在的突出问题”。

21日拿到的《指导意见》全文共15页，共七项22条。《指导意见》明确，鼓励各省(自治区、直辖市)申请开展试点工作，并积极做好前期准备。环境保护部、中央编办根据不同区域经济社会发展特点和环境问题类型，结合地方改革基础，对申请试点的省份改革实施方案进行研究，统筹确定试点省份。试点省份改革实施方案须经环境保护部、中央编办备案同意后方可组织实施。

据了解，目前，河南、江苏等省已拿出相应工作方案。河南省专门制定了《关于做好环保机构监测监察执法垂直管理制度改革期间工作的意见》。江苏省环保厅有关人士透露，相关方案已报批。

日前出台的《国家生态文明试验区(福建)实施方案》也确定，“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，先行在莆田市开展试点，2017年出台实施方案，在全省全面实行垂直管理制度。”

目前，环境保护部正在与有关省份对接，协助完善形成各省改革实施方案。

有关专家表示，垂直管理新模式是在属地管理模式的实践缺陷倒逼下应运而生的。以现行体制下，由于属地管理模式下地方政府掌握环保部门的人权和财权，地方政府对当地环保部门的影响力要远远大于上级环保部门。地方政府追求GDP增长的惯性巨大，使一些地方重发展轻环保、干预环保监测监察执法，有法不依、执法不严、违法不究现象大量存在。

根据《指导意见》的要求，试点省份要进一步强化地方各级党委和政府环境保护主体责任、党委和政府主要领导成员主要责任，完善领导干部目标责任考核制度，把生态环境质量状况作为党政领导班子考核评价的重要内容。

同时，建立和实行领导干部违法违规干预环境监测执法活动、插手具体环境保护案件查处的责任追究制度，支持环保部门依法依规履职尽责。

根据省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度的要求，省级环保部门对全省(自治区、直辖市)环境保护工作实施统一监督管理，在全省(自治区、直辖市)范围内统一规划建设环境监测网络，对省级环境保护许可事项等进行执法，对市县两级环境执法机构给予指导，对跨市相关纠纷及重大案件进行调查处理。

此外，市级环保部门对全市区域范围内环境保护工作实施统一监督管理，负责属地环境执法，强化综合统筹协调。县级环保部门强化现场环境执法，现有环境保护许可等职能上交市级环保部门，在市级环保部门授权范围内承担部分环境保护许可具体工作。

据了解，根据《指导意见》，地方环境保护管理体制将进行调整。市级环保局实行以省级环保厅(局)为主的双重管理，仍为市级政府工作部门。省级环保厅(局)党组负责提名市级环保局局长、副局长，会同市级党委组织部门进行考察，征求市级党委意见后，提交市级党委和政府按有关规定程序办理;县级环保局调整为市级环保局的派出分局，由市级环保局直接管理，领导班子成员由市级环保局任免。开发区(高新区)等的环境保护管理体制改革方案由试点省份确定。

在环境监察方面，《指导意见》确定，试点省份将市县两级环保部门的环境监察职能上收，由省级环保部门统一行使，通过向市或跨市县区域派驻等形式实施环境监察。

在这次改革中，环境监测得以强化。《指导意见》确定，本省(自治区、直辖市)及所辖各市县生态环境质量监测、调查评价和考核由省级环保部门统一负责，实行生态环境质量省级监测、考核。现有市级环境监测机构调整为省级环保部门驻市环境监测机构，由省级环保部门直接管理，人员和工作经费由省级承担，领导班子成员由省级环保厅(局)任免。现有县级环境监测机构主要职能调整为执法监测，随县级环保局一并上收到市级。

此次改革，令基层环保执法人员感到欣慰的，是《指导意见》明确，“加强市县环境执法工作”，依法赋予环境执法机构实施现场检查、行政处罚、行政强制的条件和手段，将环境执法机构列入政府行政执法部门序列，配备调查取证、移动执法等装备，统一环境执法人员着装，保障一线环境执法用车。

而对于基层环保部门反映的“身份尴尬”问题，《指导意见》明确，统筹解决好体制改革涉及的环保机构编制和人员身份问题，保障环保部门履职需要。目前仍为事业机构、使用事业编制的市县两级环保局，结合体制改革和事业单位分类改革，逐步转为行政机构，使用行政编制。

有专家表示，当前，监测监察执法垂直管理应着重解决好县级环保部门的法律地位问题，垂直管理后，(县、区)环保局成为市环保局派出机构，地方人民政府履行环境保护职责将失去有效的载体或部门支撑，环境质量责任难以落实。此外，还应解决好县级环保部门直管后的公平问题，与地方政府的协作机制问题和自身管理监管问题。