权威解读《快递暂行条例》 建立绿色消费导向

2018年1月23日，国务院办公厅发布《关于推进电子商务与快递物流协同发展的意见》（国办发〔2018〕1号），2月7日，国务院常务会议原则通过了《快递暂行条例草案》（以下简称《条例》）。国务院新闻办公室于2月27日举行国务院政策例行吹风会，请国家邮政局局长马军胜和国务院法制办工交商事司司长张建华介绍《条例》和快递业发展相关情况，回答记者提问，对《条例》涉及的相关问题进行了政策解读。

《条例》在我国快递业迅猛发展的基础上制定

快递业是现代服务业的重要组成分，也是推动流通方式转型、促进消费升级的现代化先导性产业，连接着供给侧和消费侧，在稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等方面发挥着重要作用。

从2007年，到今年已经十年了，特别是邮政法2009年修订施行以来，我国的快递业由小到大迅猛发展，市场结构在持续优化，资源要素在加速聚集，去年全国快递业务量完成了400.6亿件，是2007年的33.4倍，这十年间每年年均增长达到了42%，2017年快递业务的收入完成了近5000亿元，是2007年的14.5倍，每年年均增幅达到了30.6%。我国快递业务量的规模已经连续4年位居世界第一，包裹快递量超过了美国、日本、欧洲等发达经济体，对全球包裹快递量的增长贡献率超过了50%。我国已经成为了名副其实的快递大国。

随着业务规模的壮大，我国快递企业也迎来了上市的高峰期，已经有7家企业陆续上市，形成了7家年收入超过300亿元的企业集团。全国农村地区收投快递件量超过100亿件，全国快递公共投递服务站超过3万个。快递业科技创新和绿色发展取得了积极的进展，全国建成了上百个智能化的分拨中心，智能快件箱投入运行已经突破了20万组，箱递率提升到7%。全国实名收寄信息化率达到83%，快递服务信息化水平不断提高。无人仓、无人机、无人车的研发应用步伐也在持续加快，主要品牌的快递企业电子运单的普及率提升至80%，新能源运输车的保有量突破了7000辆。

党的十九大为快递业高质量发展指明了方向，国务院对优化快递业的政策环境，增强快递服务能力，提升快递服务质效提出了新的要求。这次制定快递暂行条例，正是为了保障我国快递业实现由大到强的转变，促进高质量的发展，建设邮政强国，更好地满足人民对美好生活的用邮需求。

《条例》的立法工作见证我国快递业发展实现跨越的历程

制定快递行政法规，是国务院立法计划明确的“全面深化改革急需的项目”，立法的进程随着我国快递业的发展而加速推进，立法的过程坚持了公开透明的原则，也吸引着方方面面的参与，同时也激励鼓舞着快递业始终坚持第一要务，推动发展不断迈上新台阶。这次条例的制定跟行业发展中很多标志性事件都是紧密结合在一起的，有5个时间节点。

第一个时间节点是2013年，全国快递年业务量90亿件，条例立法工作正式启动。

第二个时间节点是2014年，我国快递年业务量突破100亿件，国家邮政局起草形成条例草案，并向社会广泛征求意见。

第三个时间节点是2015年，我国快递年业务量完成200亿件，全国政协双周协商会把快递条例的制定纳入了双周协商的范畴。

第四个时间节点是2017年，全国快递年业务量超过300亿件，国务院法制办原则确定了条例草案的内容。2017年10月，在广泛充分征求和吸收快递员、企业、协会、公众意见的基础上，国务院法制办、交通运输部、国家邮政局修改完成了草案，正式提交国务院。

第五个时间节点是2018年2月7日，国务院常务会议原则通过了快递暂行条例草案，快递业首次行政法规立法工作圆满完成。此时，恰逢快递年业务量突破了400亿件。

快递暂行条例立法工作伴随着行业的成长壮大，受到了方方面面的关注，立法的过程也积极听取和兼顾了公众、政府部门、协会、企业和员工的意见和诉求，尽量画大同心圆，取得最大公约数。条例草案充分融入了快递业发展需求、改革需求和管理需求，贯彻了包容审慎的原则。

《条例》对我国快递业发展具有里程碑意义

《条例》是快递业在党的十九大以后取得的重要立法成果，是全球为数不多、全方位调整快递业法律关系的专门法律。《条例》作为行政法规，其效力在行业里仅次于邮政法，高于邮政部门规章和规范性文件，是地方性法规、地方政府规章的上位法。快递条例的制度安排贯彻了习近平新时代中国特色社会主义思想，内容丰富，也管用、实用，在很多方面实现了突破、创新。

《条例》的草案开篇就特别强调要促进快递业的健康发展，还为发展保障设立了专门的篇章。条例草案坚持以推进供给侧结构性改革为主线，谋划解决制约行业发展的体制机制问题，大大优化了发展环境，同时坚持以人民为中心的发展思想，致力于让企业和从业人员对有关制度安排形成明确的法律预期，更加充分的享受制度红利。此外，快递条例注重守护安全底线，对安全做出了细致务实的安排，注重对用户合法权益的保护，充实快递服务规则体系，为快递业长远发展奠定了基础。国务院常务会议通过了条例草案，为快递业的发展指明了方向，创造了机遇，提供了支撑，理顺了关系，还解决了难题。

《条例》的立法工作贯彻了党的十九大报告精神，是快递业推动科学立法、民主立法、依法立法的重要成果。快递暂行条例的制度安排符合客观规律，也契合了我国迈向邮政强国的实际，是促进发展，保障善治的良法。条例生效以后，将在维护市场公平竞争秩序，推进行业治理体系和治理能力现代化、提升行业发展水平、保障人民用邮权益，服务大众创业、万众创新等方面发挥基础性、关键性的作用，具有里程碑的意义。

《条例》为解决快递业发展中存在的问题作了制度性设计

快递暂行条例是一部发展法，是一部发展的保障法，立法过程自始至终以解决问题为导向。当前，在快递发展的过程中，确实普遍存在着用地难、车辆通行难、进门投递难的问题，还有跨境通道能力严重不足的问题。对这些问题怎么破解，是摆在我们面前的工作任务。

根据我国发展的实际，根据行业发展的具体情况，在条例里面做了很多制度性设计。例如，为了统筹考虑快递大型集散分拨中心基础设施用地解决难的问题，条例从城乡规划和土地利用总体规划的角度做出了保障性安排。例如，对车辆通行难、进门投递难的问题，条例也根据实际需要作出了具体规定，从制度上破解“最后一公里”难题。条例还支持在重点口岸建设进出境快件分拨中心，也鼓励快递企业在境外开办服务机构，开展跨境业务。同时，也要求政府有关部门形成合力、健全机制，推动快件便捷通关。这些制度安排都会大大增强跨境快件的处理能力，对于促进快递业发展、解决发展过程中存在的问题有基础性作用。

我国快递业从大到强是可以预期的

从数量上来讲，中国2017年快递业务量超过400亿件。世界上的快递还没有完全的统计，只是抽样统计，一年大概是850亿件，我国占世界总量的40%以上，绝对是世界第一快递大国。

但是，我国快递的服务对象目前主要是以服务电商为主，400亿件里面大概有68%是服务电商的，因为我国快递的发展跟电子商务衔接度比较紧密，所以这一块发展的速度、效益比较好。除此之外，在与制造业协同发展上、在跨境业务方面，确实跟国际上大的企业还有一定差距。这些问题，快递暂行条例草案都注意到了。

关于促进跨境快递业务发展问题，在国际通道的设施建设、在鼓励企业做大做强方面都作了制度性安排，同时也鼓励快递跟制造业、跟现代农业、跟商贸业联动、协同发展。随着条例的贯彻，相信我国快递业从大到强是可以预期的。

《条例》在制度设计和立法中坚持问题导向

党的十九大报告以良法促进发展，保障善治，立法工作要在实现高质量发展中发挥重要的作用。2009年邮政法进行了修订，明确了快递的法律地位，为快递的发展制定了基本的法律保障。近十年来，快递业取得了巨大的发展，去年年底达到了400亿，快递量连续四年位居世界第一，快递业已成为服务业重要组成部分，是推动流通方式转型，促进消费升级的现代化先导性产业，在稳增长、调结构、惠民生的方面发挥重要的作用。但是快递业在发展过程当中也面临一些现实的问题。

在制度层面，一是网点的办照（办理营业执照）成本比较高，快递车辆通行难，快递基础设施薄弱。二是快递的安全形势比较严峻，危害公共安全和用户信息安全的情况时有发生。三是快递市场经营秩序还不够规范，快递行业普遍实现的加盟经营模式中存在着质量相对较低，企业责任界定不清楚，对快递的损失赔偿争议比较多。四是快递服务的有关规则不太明确，容易引起争议。

为了解决上述问题，国务院明确要求要加快快递立法，李克强总理对快递立法高度重视，多次作出重要批示，先后两次组织召开国务院常务会议进行讨论，法制办会同交通运输部、国家邮政局在立法过程当中认真贯彻落实国务院指示精神，多次深入实地调研，听取企业、快递员工和用户的意见，先后两次将草案上网公开征求意见，并且根据意见进行修改完善，从各方面的情况来看，反响都是积极正面的，认为主要制度着眼于补齐快递业发展的短板，贯彻了包容审慎的理念，尤其是在保障发展方面亮点很多。今年2月7号，李克强总理主持召开国务院常务会议，通过了快递暂行条例草案，相信快递暂行条例的出台将有力的促进快递业持续健康发展，保护消费者的合法权益，使人民群众有更大的获得感。同时国家邮政局也会密切关注条例实施后的新情况、新问题，不断总结经验，及时调整制度措施，更好地适应新产业、新动能发展的需要。

在立法过程中，始终注意把握正确的思路，快递业是一个新型的产业，连接着供给侧和消费侧，与电子商务的新经济、新业态关系很紧密，是把体验式消费和日常消费两种消费形式联系在一起，到体验店去体验，体验之后手机一打开就购买了，快递就递过去了。年轻人、老人买东西基本上都是电子商务购买，通过快递寄过来，所以我国经济发展处于新旧动能转换，从高速发展进入高质量发展的关键时期，作为经济新常态工作的一匹黑马，快递业发挥着重要的作用。李克强总理多次指出，对刚刚出现的新行业、新业态要坚持包容审慎的监管原则，不要一上来就管死了，要有序的引导整个产业健康发展。

《条例》在立法过程中把握了三方面指导思想

第一是把促进快递业持续健康发展作为立法的重点，着重解决制约行业发展的体制机制问题，释放制度红利。条例设专章规定了发展保障，规定了一系列的总体保障快递业发展的制度措施，快递业发展的制度措施既解决了业内本身存在的问题，也解决了快递业和其他行业衔接协调方面的问题。同时，立法是以企业为制度调节的重点，制度的红利要以企业的实际感受为衡量标准，当然企业的感受是传递到消费者的，制度设计必须要有效保护消费者合法权益。

第二是在制度上牢牢守住安全底线，保障公共安全和用户信息安全。特别是用户的数据信息安全。如最近顺丰用电子订单的形式来保障信息安全，在条例制定过程中也有这方面的规定，对违规行为规定了严格的法律责任。

第三是规范快递秩序，完善快递服务规则，理顺法律关系，使企业用户形成明确的法律预期，引导企业不断提升服务水平，立法要解决的问题实际上就是行为预期的问题，用户知道什么样的行为在法律上是得到支持的，企业也知道什么样的行为在法律上是不支持的，所以条例通过具体的规范来明确行为预期。比方说针对行业中普遍采用的加盟经营形式，明确了制度规范，对快递服务中容易产生纠纷的问题也作出了相应的规定。

这个条例的名字叫做“快递暂行条例”，“暂行”这两个字是国务院领导在国常会上提议加的。为什么加这两个字，一是因为快递是新业态，有很多未知，要给它留有空间，二是对于政府部门来讲，一定要坚持包容审慎监管，所以立法完全贯彻了这两点。

守护安全底线是《条例》立法考量的重要问题

安全问题是我们在快递暂行条例立法过程中着重考虑的问题，因为安全是前提，也是基础，如果没有安全，发展再好也一无所用。快递的特点是点多、线长、面广，在运作过程中有人货分离、递送便捷的优势。这个优势在方便亿万商家和人民群众的同时，确实也给个别不法分子利用快递渠道留下了机会。

守护安全底线、保障寄递渠道的安全是条例立法考量的重要问题。在条例立法的过程中，注重在提高人防、技防、物防的基础上，着力优化、实化、细化快件收寄验视、实名收寄、过机安检三项制度。条例草案规定快递企业收寄快件应当依法验视内件，邮政管理部门对快件内件物品有禁寄和限寄的规定，企业要看有关物品在不在禁寄目录内，如果交寄人拒绝验视，快递企业不得收寄。条例草案规定快递企业要执行实名收寄制度，还要求企业使用安检设备对快件进行安检，同时还增加了数据信息安全管理制度。大家关心的个人信息保护问题，在条例草案里都考虑到了。对于安全监管的方式，条例草案也进行了完善和创新。可以说条例草案是系统优化了行业安全的治理体系，对推动行业安全发展具有重要的保障作用。

《条例》为快递业建立了绿色生产消费的制度导向

我国快递已经发展到每年400亿件，而且每年还在以100亿件左右的速度增长。这些快件的包装物形成的固体废物分为几种类型：一是包装箱，全国一年大概有40亿个；二是塑料封套，大概一年有70、80亿个；三是文件封套，一年有40亿个；四是包裹上的运单，基本上每个包裹都贴有一份；五是一些胶带。这么大量的包装物怎么处理，是快递发展过程中必须面对的问题。这个问题如果处理不好，对建设美丽中国是有影响的。各方面都高度重视促进行业绿色发展，在条例草案里作了专门的考虑。根据快件包装总量庞大、种类繁多、增长迅速的特点，条例草案为快递业建立了绿色生产消费的制度导向。

一是鼓励快递企业和寄件人使用可降解、可重复使用的环保包装材料，最近国家邮政局已通过国家标准委拿出了快递封装用品的标准。

二是鼓励企业采取措施回收快件包装，支持企业多想办法。

三是鼓励对包装材料减量化使用和再利用。从行政法规立法层面对快递业的绿色发展予以引导和保障。

快递绿色发展不单单是行业问题，更是一个社会问题。在近几年试点过程中，有的问题是行业内部自己可以克服、可以解决的困难。例如快递运单的问题，以前的运单都是纸质的五联单，现在的运单是计算机打印，电子运单的比重目前已达到80%，减量化水平在国际上也是很高的。行业内采取的另一个措施是，从2017年开始在作业流程中大力推广环保布袋，取代之前常用的编织袋。环保布袋可回收、可多次使用，推广应用后已经产生了很好的效果。打算在2020年以前，把三分之二的中转袋更换为环保布袋。在胶带使用方面，需要各方面一起努力。在此呼吁生产厂商多生产一些可降解材料的胶带。目前对快递来说，对环保影响大的是两个“带”，一个是塑料胶带，一个是滚筒胶带，这两“带”如果都能用上可降解、可溶解的东西，这个问题就好解决了。希望社会各界在交寄快件时，多用环保物品，共同推进绿色发展。