加州零排放汽车政策与中国双积分管理新政对比

      中国汽车工业协会副秘书长许艳华2月8日接受媒体采访时提到：“2016年新能源汽车行业的实际积分值(估算)是3%左右，到2018年仅剩一年时间，而需求侧还有很多不确定性，从主要企业的意见和可实现性的的角度看积分比例调整为5%、8%、12%更合适，并允许2018年、2019年负积分可延迟一年抵偿。”笔者认为这个建议非常及时并趋于合理。现在普遍听到的反应是没有给企业足够的时间来调整新产品的设计和生产。最近工信部人士也向财新记者证实，中国计划调整新能源汽车积分比例要求。正好趁这个机会我把工信部去年发布的《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理暂行办法》(以下简称《办法》)征求意见稿与加州的零排放车政策做个比较。
   加州的零排放汽车政策从2018年开始有所调整，现在只包括我们所理解的新能源汽车/零排放车了：燃料电池车、纯电动车和插电电动车三种。在加州，插电电动车又被称为过渡零排放车 (Transitional ZEV or TZEV)。下图是加州从2018年起对企业零排放车积分的要求：

图一、加州零排放汽车要求
   从图中可以看出，从2018年开始被管制的企业需要完成 4.5%的零排放车积分。到2020年这个比例是9.5%； 而到了2025年这个比例高达22%。此外，每年有必须完成的最低零排放车(纯电和燃料电池)比例。在这个图的基础上，我把加州和工信部的两个政策做个比较：表一、 加州零排放汽车与工信部的建议的比较(暂不考虑中汽协的建议)

	加州	中国工信部
管制范围	十个州 约 28% 的美国新车市场	全国
受全面管制的企业	销售 >  60,000	生产/进口 > 50,000
2018-2020 最少积分要求	4.5%,  7%,  9.5%....22% (2025)	8%,  10%,  12%
产销量十万乘用车的企业需要生产或销售的新能源车	如2016日产聆风 (EPA R =107 AER城市电动里程=160 英里) 算两分；需要 2,250辆	如众泰知豆 (R= 63-75 英里) 4,000辆 或者北汽150: (R=93.8 英里) 2,667辆
每年目标值	每年销量	每年产量
最低零排放汽车（纯电和燃料电池)的要求	有： 2% (2018); 4% (2019); 6% (2020)	没有. 只用插电电动车就可合规
插电混合动力汽车最低要求	10 英里 = 0.4 积分. 40 英里 非混合 = 0.9	50 km = 2 积分
积分寿命	永恒	当年必须用完
零排放车多余积分可抵充油耗欠分	不能，但同一辆低排放车可在环保署的汽车二氧化炭排放和CAFÉ那边分别卖积分	有
插电混合动力和增程区别算分	有，增程的积分稍多	无
罚款	缺一个零排放车积分罚 $5,000 (根据Health and Safety Code 43211)	没有
行政处罚	假如证明没有努力去满足积分的话，可停止其销售权	将通过减少高油耗车型生产来控制企业产量，具体限产数量不低于负积分数量
中期评估（mid-term review）	有	尚无规定

 注：加州对零排放的纯电续驰里程是以城市工况来计算的，而不是用环保署的计算方法

  从上表可以看出这两个政策有不少相同的地方。 不同的地方主要有六个：
  第一， 零排放车多余积分可抵充油耗欠分。这个问题已在别处多次讨论了。
  第二， 工信部没有权力罚款；而加州空气资源委员会可以根据相关的法规对汽车厂商罚款。少生产一辆日产聆风类的纯电动车2018年要被罚一万美元。我觉得能够执行经济奖罚还是非常重要的一个手段; 管制者可用经济杠杆来确定零排放汽车的社会价值。
  第三， 加州有纯零排放车的最低要求，插电电动车无法全部满足每年的积分要求。考虑到中国的情况，最初阶段给各企业适当的合规灵活度也是 不错的选择。毕竟中美家庭停车情况大相径庭。插电电动车给用户选择充电的方法和地址及时间。政府可以用其它方式保证用户最大程度地用电，而不是用油。
  第四， 就是前面提到的执法准备时间。因为新能源积分政策还没有正式颁布，就是现在马上出来，还得有执行细节。对企业来说，要在2018年调头生产新产品，几乎是不可能。加州的零排放汽车政策还是给了企业多年的准备时间。所以中汽协的建议就非常及时了。
  第五， 积分在加州可长期储存，而在中国必须当年用完(估计在执行时会有一定的可塑型)。但是长期储存已造成了问题；许多环保主义者担忧加州和它的其它九个零排放车联盟州一起无法完成在2025年达到累计销售一百五十万或占当年市场的15%的既定目标。因为零排放车积分可永久储存，到2025年零排放车最多只能达到累计销售一百万。为保证达标，有的建议要求企业必须每年完成最低数量的零排放车。中国工信部的建议恰好相反——零排放车多余积分必须当年用完。这样就有可能造成新能源车企业急于销售多余零排放车而大幅度削价。我觉得给一到两年的储存期并打一些折扣(如第二年的值是第一年的90%等)比较合理。在补贴下坡后，这也是对敢于吃螃蟹的新能源汽车生产厂商来说是一种变相的激励。
  第六， 加州零排放车政策每隔几年要进行中期评估，而且是非常严肃的过程。企业和环保主义者积极参与听证会和各种消费者研究的讨论，以保证自己的顾虑在下一步政策调整时得到重视。而且加州零排放车政策过几年就要根据实际技术和社会发展进行调整。希望各部委的政策也有这样的公开，透明和公平的决策过程。
还请注意，加州计算零排放汽车积分时用的是斜线，即多一点纯电续驶里程就多一点分；而工信部的建议是台阶性的，150英里是2分，而151英里就是三分。对台阶性政策批评一般是集中在它会鼓励被管制者只生产“刚上台阶”的产品(如151英里纯电动车)。此外还有对增程和插电混动的区分，我就不在这儿细说了。有兴趣的读者请自己查看加州空气资源委员会的零排放车解析。
结论，工信部的并行管理暂行办法与加州的零排放车政策有相似的地方也有不尽相同的地方。最重要的是需要建立一个不断地对政策评估和改进的机制。
以下是对新政实施的模拟分析：
  表二是考虑采用了中汽协的积分建议后，一家年产十万汽车的企业所需生产的续驶里程纯电动车的解析图。据新能源汽车积分计算，一辆北汽250大致抵两辆知豆微型车。各企业肯定会根据自己的生产特色推出不同续驶里程的纯电动车。显而易见，假如接受中汽协的建议后，2018年的要求要比加州的宽松一些，确实考虑了企业需要时间做设计和生产的调整。到2020年，两者的差别就非常小了。  表二、新能源汽车积分与各车型的需求量(十万规模的厂家)
   
    最后，让我们从经济学的角度来看看，中国汽车制造业界作为一个整体，如何以最经济的方式来应对有可能从2018年开始的新能源车积分政策。第一个问题是问在不考虑各种补贴和加分抵充油耗的条件下，仅靠新能源汽车积分政策有没有可能帮助整个汽车行业完成在2020年新能源汽车累计达五百万辆的目标？第二个问题是假如中国车企以长距离纯电动车(R>250km)为主(占纯电动车队的60%)满足了2018-2020年5%、8%和12%的积分要求，有没有可能无法完成2020年累计新能源汽车五百万辆的任务？我们只是聚焦在汽车行业如何最优化地满足新能源汽车积分要求这一点上。
    首先，因为现在的数据还在逐步公开，所以我们采用的数据还是参考了媒介上发表的文章里的数据。2016年中国生产了316,400新能源乘用车产生了957800的积分。同期全国乘用车产量为24,244,143的乘用车。总积分除乘用车得到新能源车积分比为3.95%。 这个比例与中汽协所说的3%相差不是太大。
对2017至2020年底的发展速度我们也做一些设想：
1. 乘用车生产量，将继续以中高速发展(每年增速8-10%)。这是个保守的预测，尽管比我自己的预测要慢，但符合想在的习惯思维。
2. 与此同时商务车在每年汽车产销总量里的比例逐年下降。因为随着经济发展消费者社会的发展，世界各国商用车的比例都会逐年下降。
3. 同理，我们也预测新能源乘用车占新能源车产销总量的比例以每年5%的速度上扬；
4. 考虑到合资企业的技术特长，及它们的全球战略，和中国大城市消费者的需求，新能源乘用车里，插电混合占新能源乘用车的比例也以每年5%的速度上扬。
5. 纯电动乘用车里，各纯电里程的比例与2016年相同 (这个比例肯定会变。随着电池价格下降，续驶里程长的电动车会越来越多)。但为了简便，我们暂时不做改变。表三、各种假设
     如上所述，我们假设大部分合资企业会引进在国外销售的插电混合动力车来响应相对比较优惠的积分政策。考虑到2017年新能源汽车的积分不作计算，大部分企业的最佳办法是囤积新能源汽车到2018年放到市场上以算积分。这样，不考虑激励政策，整个行业理想上应该在2017年新能源乘用车推出增长缓慢，只有8%(实际上肯定会高得多)； 完成当年形式积分大约为3.78%。到了2018，19年，新能源乘用车生产量再次猛增，达36%和70%；在2018年完成4.95%的积分，在2019年完成8.11%的积分需求。满足了两年所需的积分要求(2018年的欠分可在2019年补还)。这样到2020年以最小的代价完成了积分要求和累计五百万辆新能源车的目标 (见表四)或当年全国汽车总产量的百分之五。
那么假如大部分企业都以生产长距离纯电动车(R>250km)为主(60%)，会不会出现积分任务能够完成但不能满足累计新能源汽车五百万辆目标的现象？我们的计算证明同时满足积分要求和累计五百万辆车的目标(表五)是完全有可能的。当然，实际上大部分企业都会超额完成积分任务。市场上将会有足够的新能源汽车积分来满足油耗欠分和得到最后几年补贴的需求。表四、2016-2020最佳新能源车积分应对情景
注：乘用车产量和积分类别生产量参考了“双积分管理”新政下未来新能积分市场场景模拟一文。表五、长距离纯电动车在满足积分的同时不会影响500万目标
   
     我们的计算证明，在没有补贴和各地汽车牌照优惠政策和与油耗不相关的前提下，仅仅新能源汽车积分就能帮助中国政府达到2020年累计生产五百万辆新能源汽车的目标。问题是，既然只用新能源汽车积分政策就能完成2020年新能源汽车的推广目标，为什么我们还要把新能源汽车积分和油耗联起来？假如是担心仅仅新能源汽车积分一项激励政策还不够；需要靠抵充油耗欠分的额外优惠来刺激新能源汽车的发展，表五的结论是没有完全必要。即便我们以最低数量的新能源车去满足积分，达到五百万量车的目标仍然足足有余。假如担心油耗标准太严格众多企业无法完成；那为什么不做恰当的调整或加强监管，以保证达标的严肃性。用新能源车积分去冲油耗积分会不会增加油耗真实达标的不清晰度和难度？
     以上只是根据非正官方的数据做的一些估算；对政策细节理解也存在着不同的解释。本文希望得到行业专家的反馈以起到抛砖引玉的作用。

本文作者系加州大学交通研究所中国能源和交通中心主任
作者：王云石