最“撞车”政策：新能源汽车碳配额VS积分政策

              
     2016年“最撞车”政策 　　
     2016年发生严重“撞车”的政策有两个：一个是由国家发展改革委在8月上旬公开征求意见的《新能源汽车碳配额管理办法》（以下简称“《碳配额管理办法》”），另一个是由国家工业和信息化部在9月下旬公开征求意见的《企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理暂行办法》（以下简称“《积分管理办法》”）。之所以上述两个管理办法可用“最”来形容，是因为它们从制定出发点，到想要实现目标，再到计划达成目标的路径，都高度重合。
     五大要点基本重合:
     一、政策制定时间大致重叠。
     按照国家发展改革委的说法，《碳配额管理办法》的起草可肇始于2014年，后在2015年加速，并向国务院汇报此事；2016年初，该办法正式成文。而《积分管理办法》的起点则可追溯到2013年，其草稿也是在2016年初完成的。 　
　  二、借鉴对象基本一致。 　　
     前者明确自己是通过借鉴美国加利福尼亚州的零排放汽车法案，在结合国内新能源汽车发展情况和碳排放权交易市场建立情况后，制定完成的。《积分管理办法》虽然没有明确这一点，但也表示美国加州的零排放汽车法案，通过强制要求企业必须销售一定比例的新能源汽车，起到了推动新能源汽车发展的作用。该办法中最突出的一点，也恰恰是明确设定了对汽车企业生产新能源汽车的强制性比例。 　　
     三、两者都在贯彻更高层级的要求。 　　
   《国务院关于印发节能与新能源汽车产业发展规划（2012-2020年）的通知》是两个办法共同的制定逻辑起点。此外，《碳配额管理办法》的编制说明里提到了其工作的开展是“根据国务院领导同志批示精神”；后者的编制说明里也有几乎一样的话：“根据国务院领导的指示”。 　　
     四、两项政策目标基本重叠。 　　
     不管出发点如何，两项政策的最基本政策目标都是发展新能源汽车。只不过国家发展改革委想做的是“加快发展新能源汽车”，而工业和信息化部是“持续推动新能源汽车发展”。 　　
      五、拟采取的政策路径几乎一致。
      两部委采取的政策路径，在战略层面上，都是强制性要求汽车生产企业必须满足一定比例的新能源汽车产销目标。区别只是技术层面的，《碳配额管理办法》对不达标的企业允许它们去碳排放权交易市场购买碳配额；《积分管理办法》则只允许不达标企业在汽车行业内购买新能源汽车积分。 　　 　　
       “积分管理”完胜“碳配额” 　　
        两项政策有如此之多的相似之处，是不是意味着如果都实施起来，汽车企业的负担会加重？笔者认为它们不会都生效；即便都生效了，也不会造成两次“伤害”。 　　
        首先，我们要注意到的一点是，不知道是不是因为发布时间晚了近1个半月的缘故，工信部主推的《积分管理办法》在这一轮PK中堪称完胜《碳配额管理办法》。这也是应有之意。 　
   　一来，从行政职能划分看，工信部是新能源汽车产业发展的“现管”。国家发展改革委员会固然可以“借道”碳配额管理制度推进新能源汽车发展，但那毕竟拐了个弯。 　　
       第二，《积分管理办法》的可操作性明显强于《碳配额管理办法》。前者明确设定了汽车企业在2018-2020年必须达到的电动汽车生产比例，将后者条文中的原则量化了，也提出了2020年的发展目标：200万辆！ 　　
       第三，在更高层级的博弈中，工信部已经胜出――12月19日国务院发布的《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》中，明确提出了要“研究实施新能源汽车积分管理制度”。要知道，按照《碳配额管理办法》的编制说明，该办法是特地把“积分”这个术语换成“配额”的。 　　
      我们切不可认为国家发展改革委这一次是“捞过界”了，它的确是在履行自己的职能。因为按规定，碳排放和碳排放权的管理确实是它负责的业务。但尴尬的是，它没有新能源汽车产业发展管理职能，因此无权将《碳配额管理办法》里的原则量化，即不能像工信部那样为汽车企业设立强制性的新能源汽车产销目标。而正是这点差别，使其出台的办法没有可操作性。 　　也正因为如此，即便两项政策都实施了，《碳配额管理办法》设定的比例也不可能高于《积分管理办法》，因此汽车企业只要能够满足后一个办法，就基本能够达标前一个办法，不至于造成两次“伤害”。倘若，汽车企业可以按照《碳配额管理办法》，把为了满足《积分管理办法》而生产的新能源汽车获得的碳配额进行二次交易，那对企业来说，无异于天降横财。 　　 　
   　为什么会撞车？ 　　
       在看到《积分管理办法》的内容后，笔者特别想和这两项政策的起草者聊聊：它们怎么就能“撞车”呢？ 　　
       一种可能是，他们的保密能力非常强。按照惯例，两项政策都举行过专家研讨和开会讨论，相关信息竟然都没有在坊间流传开。政策制定者的保密工作也太到位了吧？看上去，这种可能性不大。 　　
       那么，合理的解释看上去只有一个：故意的！都知道另一个部委的同僚在作与自己类似的事情，但双方就是没有沟通。 　　
      其实更深层次的原因在于我国行政职能的条块分割管理方式，造成了诸多交叉，使得在某一个具体工作完全可能处于类似矩阵式管理的结构上――谁都可以管，也都可以不管，推给对方。 　　此次两项政策“撞车”就是较为典型的一例：国家发展改革委员会的考虑是“新能源汽车积分管理与碳排放权交易管理均以温室气体减排为目的，可将其纳入碳排放权管理体系”。它考虑问题的维度与工信部不一样，但具体到汽车行业和新能源汽车产业，碳排放与燃油消耗量是一回事儿。于是就造成了新能源汽车发展，两部委从不同角度都可以进行管理的现状。 　　类似的情况并不少见，再举一例，如果你注意一下车辆的行驶证就会发现，在公安部交管局的话语体系里，轿车或SUV都是“小型客车”；但在工信部与汽车相关的国家标准里，要么是微型客车，要么是中型、大型客车，就是没有“小型客车”的说法。